이동권

이동권(移動權)은 자유롭게 이동할 수 있는 권리를 말한다.

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정의

이동권은 자신의 자유대로 이동할 수 있는 권리이다. 이동은 원활한 사회활동을 위한 개인의 고유기능이며, 사회는 각 개인의 이동과 이동에 다른 제 활동에 의하여 유지된다. 따라서 이동의 권한을 확보하고 증진을 도모하는 것은 인간의 고유한 권리이며 평등의 척도로서 작용하며, 그 보장을 통해 사회의 통합에 기여하는 근본적인 문제이다. 이동권은 비장애인에게는 사실상 특별히 필요한 권리가 아니다. 물론 비장애인도 경제적인 문제 등 여러 가지 제약으로 인해 이동이 자유롭지 않을 수도 있지만, 물리적인 장벽과 마주하지는 않기에 이동권은 장애인에게만 필요한 권리라고 할 수 있다. 이동권은 접근권에 포함된다. 접근권(Rights to Access)은 건축물에 대한 이용과 접근권, 이동권, 정보접근권을 모두 포함하고 있는 개념이다. 그래서 유엔의 「장애인의 권리에 관한 협약(장애인권리협약, Convention on Rights for Persons with Disabilities)」에서도 제9조 접근성(accessibility) 안에서 건축물, 교통 등 이동, 주택 등을 모두 다루고 있다. 물론 제20조 개인의 이동(Personal Mobility)이 있지만, 제20조는 말 그대로 보조기기를 사용한 개인의 이동을 다루고 있으며, 대중교통 등 교통수단을 이용한 이동은 제9조에서 함께 다루고 있다.

교통약자는 법적으로 이동권을 갖는다. 여기에서 교통약자란 장애인, 고령자, 임산부, 영유아를 동반한 사람, 어린이 등 일상생활에서 이동에 불편을 느끼는 사람을 말한다. 이동권은 가장 협의적으로는 자유롭게 이동할 수 있는 권리를 의미하지만, 단순히 자유로운 이동이 이동권이라고 규정할 수는 없다. 비차별의 원칙과 이동의 방식도 중요한 전제 조건이 되기 때문이다. 대한민국에서 이동권을 처음으로 규정한 「교통약자의 이동편의증진법」(교통약자법) 제3조에서는 이동권을 다음과 같이 정의하고 있다.

제3조(이동권) 교통약자는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위하여 교통약자가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다.

장애인 이동권은 통상 교통수단에 대한 접근성으로 여겨지고 있지만, 사실 이동의 목적은 어딘가에 도달하는 것이다. 다른 모든 비장애인과 마찬가지로 안전하고 빠르게 학교 또는 회사, 영화관, 야구장 등에 도달할 수 있는 교통수단과 거리를 요구하는 것이 이동권 투쟁의 본질이다. 그런 점에서 이동권이란 필연적으로 사회에 유의미하게 또는 안전하게 참여할 권리를 전제로 한다. 아무리 휠체어가 탈 수 있는 지하철, 버스, 택시가 생겨난다 한들 장애인에게 갈 곳이 없다면, 도달한 장소에서 평등한 구성원으로 인정받지 못한다면, 그리고 이동 과정이 안전하고 통합적이지 않다면 교통수단에 대한 완전한 물리적 접근은 의미가 없다. 이런 맥락에서 해외에서는 교통수단에 대한 물리적 접근성을 넘어서는 이동 정의(Mobility Justice)가 논의되고 있다. 이제 이동권은 단순히 교통수단에 접근하는 것뿐만 아니라 교통수단을 이용해 어딘가로 이동하는 일련의 프로세스에서 개개인 고유의 정체성이 존중되는지까지 포함하는 개념으로 확장된다.

조건

교통약자법에서 정의하는 이동권의 조건은 다음과 같다. 첫째, 비장애인이 이용하는 모든 교통수단과 교통시설을 이용해야 한다. 이동권은 비장애인이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설, 도로를 장애인도 이용해야 하는 것을 의미한다. 물론 교통약자법에서는 교통수단, 여객시설 및 도로의 범위를 제2조에서 정하고 있다. 따라서 실제로 모든 교통수단과 교통시설이 이용의 대상은 아니다. 고속버스 등 시외버스, 전세버스 등이 누락되어 있는 것도 바로 제2조에서 누락되어 있기 때문이다. 국토교통부는 교통약자법이 제정된 지 2022년 기준 16년이 지났지만 관련 법률에 대한 검토를 하고 있지 않다. 다시 말해 모든 교통수단과 여객시설, 모든 도로에 대한 이동권을 보장하려면 이와 관련된 법률들을 검토해서 필요한 교통수단, 여객시설, 도로가 누락되지 않도록 해야 한다. 그러나 이러한 관련 법률 검토는 제대로 이루어지지 않았다. 최근 궤도운송법에 의한 궤도 차량이 추가되도록 개정된 것이나, 시외버스가 여전히 포함되고 있지 않는 것은 충분한 검토 없이 이슈가 되거나 요구가 높아질 때마다 하나씩 추가하고 있기 때문이다. 이런 식이라면 매번 법 개정을 해야 하고, 추가되지 않은 교통수단은 여전히 이용할 수 없기에 이동권의 보장은 더욱 지체될 수밖에 없다.

둘째, 비장애인과 차별 없이 교통시설을 이용해서 이동해야 한다. 모든 교통수단과 교통시설 이용의 원칙은 비차별이다. 교통수단에서의 차별은 물리적인 장벽으로 인한 탑승의 어려움이나 불가능, 보조기기 또는 안내견 등의 탑승 거부 등에 의해 발생한다. 이처럼 교통수단과 교통시설에서의 물리적 장벽은 차별 없는 이동을 할 수 없게 만든다. 저상버스가 100% 도입되어야 하는 이유도 차별 없는 동등한 이용에 있다. 버스는 가장 대표적인 대중교통 수단이다. 따라서 장애인 역시 시민으로서 동등하게 버스를 이용할 권리를 가지고 있으며, 휠체어 사용자를 포함한 모든 사람이 이용 가능한 저상버스가 시내버스로 100% 도입되어야 한다. 광역 교통수단 역시 마찬가지로 시외 및 고속버스에 대한 접근과 이용이 보장되어야 한다. 독일의 경우 이미 광역버스로 저상버스를 도입하여 여러 도시에서 운행하고 있다. 따라서 국내에서도 광역버스에 저상버스를 도입하여 운행해야 할 것이다. 셋째, 안전하게 이동해야 한다. 목적지까지 이동한다고 해서 이동권이 보장되었다고 말할 수는 없다. 안전하지 못한 이동의 대표적인 예시로 도시철도 역사에 설치된 경사형 휠체어 리프트를 들 수 있다. 경사형 휠체어 리프트는 고장이 나면 작동이 중단되며, 운행 중 고장이 날 경우 고공에서 휠체어 리프트에 앉아 수리를 기다려야 한다. 또한 항상 휠체어 리프트를 타거나 내릴 때 추락의 위험이 존재한다. 이 때문에 국가인권위원회는 경사형 휠체어 리프트가 정당한 편의제공이 아니라고 결정했고, 국가 및 지방자치단체에 휠체어 리프트 대신에 엘리베이터를 설치할 것과 현행 휠체어 리프트에 대해서는 안전조치를 할 것을 권고했다. 이처럼 이동권은 안전하게 이동할 수 있어야 한다는 것을 전제로 한다.

넷째, 편리하게 이동해야 한다. 안전과 함께 중요한 것은 편리함이다. 좋은 사례로 도시철도 역사의 개찰구가 있다. 서울시 도시철도역사의 경우 세 가지 형태의 개찰구가 존재한다. 하나는 회전형 일반 개찰구로서, 이 개찰구는 휠체어 사용자, 유모차를 비롯해 큰 가방이나 자전거를 가진 사람도 통과할 수 없다. 두 번째는 비상 개찰구로, 개찰구 옆의 작은 버튼을 누르면 역무실과 통화가 되고, 이유를 이야기하면 역무실에서 확인 후 개찰구를 열어주는 형태이다. 이 비상 개찰구는 문이 열리면 휠체어 사용자, 유모차, 자전거 이용자, 큰 가방이나 짐을 가지고 있는 사람도 모두 이용할 수 있다. 다만 호출버튼을 누르고 역무실에서 확인할 때까지 시간이 걸리며, 휠체어 사용자가 문을 열고 닫기가 힘들고 불편하다는 단점이 있다. 세 번째는 넓고 좌우로 열리는 개찰구이다. 이 개찰구는 누구나 편하게 이용할 수 있지만, 최근에 건축된 역사에만 설치되어 있다. 개찰구 사례에서 볼 수 있듯이 세 번째 개찰구가 이동권의 보장이라고 할 수 있다. 다섯째, 적절한 비용으로 이동해야 한다. 경제적 접근성도 이동권에서 매우 중요한 부분이다. KTX가 처음 도입되었을 때, 휠체어 사용자용 좌석은 특실에만 설치되어 있었다. 물론 장애인에 대한 요금 감면이 있었지만, 일반실에서 요금 감면을 받을 수 있다면 훨씬 경제적 접근성이 높아질 수 있다. 다행히 KTX산천이 도입되면서 휠체어 사용자용 좌석이 일반석에도 설치되어 요금 부담이 훨씬 줄어들었다. 여섯째, 선택권이 보장되어야 한다. KTX산천의 경우 휠체어 사용자용 좌석은 일반석에만 설치되어 있어 특실을 이용할 수 없다. 반대로 KTX는 특실에만 설치되어 있어 일반실을 이용할 수 없다. 결국 휠체어 사용자용 좌석을 특실 또는 일반실에만 설치하여 좌석 선택권을 침해한 셈이다. 완전한 이동권의 보장은 좌석 선택권 또는 열차 선택권을 포함해야 한다. 이처럼 장애인 이동권의 보장은 모든 교통수단·모든 여객시설 등에 대한 이용을 보장해야 하며, 비장애인과 차별 없이 동등하게 이용할 수 있어야 하고, 안전하고 편리하게 이동할 수 있어야 한다. 또한 적절한 비용으로 이동할 수 있어야 하며, 이동 수단에 대한 선택권이 보장되어야 한다.

향후 과제

장애인 이동권의 보장을 위해서는 다음과 같은 정책이 필요하다. 첫째, 교통약자법 및 관련 법률의 개정이 필요하다. 교통수단 및 여객시설 관련 법률을 검토하여 모든 여객시설 및 모든 교통수단에 대한 장애인의 이동권을 보장해야 한다. 최근 세종시와 파주시에서 운행하고 있는 수용 응답형 모빌리티인 셔클, 인천시의 수용응답형 버스인 I-MOD 등이 도입되고 있지만 모두 일반버스 형태로서 휠체어 사용자는 이용이 불가능하다. 이렇게 추가로 도입되는 모든 교통수단에 대해서도 휠체어 사용자의 탑승이 보장되기 위해서는 관련 법률의 검토 및 교통약자법의 개정이 필요하다. 즉, 교통약자법에서 향후 도입되는 비장애인이 일반적으로 이용하는 모든 교통수단과 여객시설에는 휠체어 사용자를 포함한 교통약자의 접근과 이용을 보장해야 한다는 내용이 추가되어야 한다. 둘째, 보행 환경을 정비하여 안전하게 만들고 연속 보행을 통해 목적지까지 이동이 가능하도록 해야 한다. 보행은 이동의 기본이다. 보도를 정비하여 출발지에서 목적지까지 연속 보행이 가능하도록 기준에 맞는 턱 낮춤, 적절한 유효폭, 평탄함, 1/24 이하의 기울기 확보, 횡경사(좌우 경사) 방지 등의 정비가 필요하다.

셋째, 시내버스의 저상버스 보급률을 100%로 올려야 한다. 2020년 기준 국내의 저상버스 도입률은 27.8%로, 30%가 되지 않는다. 문제는 노선에 따라 차이가 많다는 것이다. 저상버스 비율이 50%가 넘는 노선이 있는가 하면 단 한 대도 없는 노선도 있다. 따라서 이런 노선의 편차 때문에 휠체어 사용자들은 저상버스 이용을 꺼리게 된다. 실제로 본인이 원하는 노선에 저상버스가 없는 경우가 많기 때문이다. 저상버스 보급과 함께 인프라 구축도 시급하다. 저상버스에 탑승하기 위해서는 버스정류장 연석의 높이가 일정하여 저상버스에서 경사로가 내려왔을 때 어려움 없이 승하차가 가능해야 한다. 또한 저상버스 승하차 예절에 대한 시민교육도 급선무이다. 휠체어 사용자가 있을 경우 휠체어 사용자가 제일 먼저 타고, 내릴 때는 제일 나중에 내리는 것이 운전자도, 시민도 모두 지키는 공공 교통 예절이 되어야 한다. 넷째, 고속버스와 같은 광역버스, 관광버스와 같은 전세버스 등 모든 버스에 대한 이동권을 보장해야 한다. 현재 각종 셔틀버스, 관광버스, 통학 버스 등은 모두 전세버스로 운행이 되고 있다.

다섯째, 해외처럼 휠체어 사용자도 이용할 수 있는 일반 택시를 도입하고 요금을 지원해야 한다. 미국을 중심으로 호주, 영국, 일본, 대만 등은 이미 휠체어 사용자가 탑승할 수 있는 일반 택시를 도입하여 운행하고 있다. 미국은 휠체어 사용자가 탑승할 수 없는 뉴욕 택시는 ADA 위반이라는 자립생활센터의 소송에 대해 법원이 승소 판결을 내림에 따라 뉴욕시 택시의 50% 이상을 휠체어 사용자도 탑승이 가능하도록 되었으며, 이는 뉴욕에서 미국 전역으로 점차 확대되고 있다. 반면, 일본은 도쿄 올림픽을 계기로 휠체어 사용자를 포함한 교통약자들도 탑승이 가능한 UD택시(Universal Design Taxi)를 도입해 운행을 시작했다. 국내에도 다양한 택시 플랫폼이 등장하고 있어, 휠체어 사용자도 이용이 가능한 택시 도입의 길은 열렸다. 이제 법과 제도를 정비하여 비장애인과 휠체어 사용자가 함께 이용 가능한 택시를 도입해야 할 것이다. 다만, 이 경우 휠체어 사용자 등 교통약자에게는 택시비에 대한 지원이 필요하다. 그렇지 않을 경우 장애인은 높은 요금 때문에 이용이 어려울 것이다. 여섯째, 특별교통수단 차량의 수를 늘리고, 즉시 신청과 예약이 동시에 될 수 있도록 해야 한다. 현재 특별교통수단은 지방자치단체에 따라 예약으로만 신청을 받는 곳과 예약은 안 되고 즉시 신청만 받는 곳으로 나뉘어져 있으며, 서울시처럼 아침 7시, 8시, 10시에만 전날 예약을 받고, 그 외에는 즉시 신청만 받는 곳도 있다. 그러나 예약으로만 신청할 경우 갑자기 이동이 필요할 때 이용할 수 없으며, 즉시 신청만 가능할 경우 약속 시간을 지키기 어렵게 된다. 따라서 즉시 신청을 기본으로 하되, 일정 비율의 차량은 예약으로 이용이 가능하도록 배분할 필요가 있다. 이를 위해 예약에 필요한 차량만큼의 증차가 있어야 즉시 신청 이용자가 어렵지 않게 차량을 이용할 수 있을 것이다.

일곱째, 항만 및 여객 터미널을 정비하여 선박 이용 부문의 이동권을 확대해야 한다. 2020년 국토교통부 실태조사에 따르면, 여객선의 경우 이동편의시설을 설치하지 않은 여객선이 전체의 52.8%, 기준 미적합이 11.8%로써 교통약자법에 따라 적합한 이동편의시설을 설치한 여객선은 35.4%에 불과했다. 이뿐만 아니라 여객선을 타기 위한 여객선터미널의 경우에도 전체의 15.1%가 이동편의시설을 설치하지 않은 것으로 나타났다. 여객선에 대한 이동권의 확대가 시급하다. 여덟째, 경전철, 트램, 버스 정류장, 택시 정류장 등을 포함한 모든 여객시설의 접근과 이용이 보장되어야 한다. 대전시는 2027년에 총길이 37.8KM에 이르는 트램(노면전차)을 도입한다고 발표했다. 트램은 도로 위를 달리는 전차로서 트램의 승강장은 보도 위에 설치된다. 이때 트램과 승강장 사이의 간격과 높이 차이가 문제가 된다. 도시철도에서 전동차와 승강장 사이의 단차와 간격과 똑같은 문제가 발생하는 것이다. 이런 새로운 교통수단과 여객시설이 등장할 때마다 휠체어 사용자를 포함한 교통약자의 이동과 접근을 보장해야 한다.

해외 사례

해외에서는 휠체어 사용 장애인을 위해 국가 차원에서 관련 설비 규정을 의무화하고 있어 버스업체의 휠체어 탑승 편의시설 설치 비율이 높다. 영국의 고속버스 업체인 내셔널 익스프레스는 2018년 기준으로 약 95%의 고속버스에 휠체어 리프트를 설치해 운영 중이며, 휠체어 사용 장애인용 좌석이 1~2좌석으로 제한돼 있어 출발 36시간 전에 예약해 줄 것을 권고하고 있다. 미국의 그레이하운드(Greyhound)는 1998~2001년 제작된 차량의 약 75%, 2001~2014년 제작된 차량의 100%에 휠체어 리프트를 설치했다. 버스에는 2명이 휠체어에 앉아서 탑승할 수 있는 공간이 마련되어 있다. 2006년 4월부터 북미 내 도시 간을 운행하는 저가 고속버스 회사인 메가버스닷컴은 장애인 차별금지법에 따른 휠체어 사용 장애인의 접근성을 100% 준수하고 있으며, 일반 고속버스와 2층 고속버스를 운행하고 있다. 일본은 버스 5만 대 중 약 70%에 해당하는 약 35,000대를 2020년까지 논스텝(non-step bus, 바닥면이 지상에서 30cm 이하인 버스) 버스화할 것을 목표로 하고 있다. 네덜란드는 모든 버스의 98%가 장애인이 이용할 수 있도록 이동권을 보장하고 있다. 모든 버스는 휠체어를 탄 사람이 승하차 할 수 있도록 바닥이 낮게 되어 있고, 시각장애인과 청각장애인을 위해 역이 소리로 방송되고 화면으로 보여준다. 특히 장애인 이용이 가능한 버스정류장은 버스 높이만큼 높아서 장애인들이 쉽게 승하차할 수 있다. 네덜란드는 총 버스정류장의 46%인 21,000개를 개조했다. 또한 해외에서 근거리 내에 감지되는 스마트 기기에 각종 정보와 서비스를 제공할 수 있는 무선통신장치인 비콘을 활용하여, 시각장애인들에게 버스 시간표 정보 등과 같은 특정한 정보를 읽어주는 장치를 마련하는 등 누구나 교통수단에 쉽게 접근할 수 있도록 이동권 보장에 힘쓰고 있다.

참고자료

• 박창석, 〈기본권으로서의 장애인의 이동권〉, 《한양대학교 법학연구소》
• 〈교통약자 배려하기〉, 《법제처》
• 최한별, 〈이동권-물리적 접근을 넘어 이동 정의(mobility justice)로〉, 《셰어》, 2022-05-03
• 정진혁, 〈장애인 이동권 보장, 이대로 괜찮나요? -① 버스편 (+해외사례)〉, 《복지뱅크》, 2018-07-12

같이 보기

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