지적도

지적도(地籍圖)는 토지의 소재(所在), 지번(地番), 지목(地目), 경계(境界) 등을 나타내기 위하여 국가에서 만든 평면 지도이다.지적도의 축척은 500분의 1, 600분의 1, 1,000분의 1, 1,200분의 1, 2,400분의 1로 한다.

개요

모든 땅은 쓰임새에 따라 분류되어 있다. 크게는 토지와 임야로 분류되어 있지만 '토지'라는 용어는 토지와 임야를 포함한 모든 땅에 대한 통칭으로 쓰일 때가 많다. 이러한 토지를 좀 더 세분하여 필지별로 구분하고 땅의 경계를 그어놓은 것이 지적도(cadastral map 또는 land registration map)이다. 그러므로 지적도는 지도 또는 지형도의 개념과는 엄밀히 다르다. 지적도는 토지에 관한 정보를 제공해 주는 중요한 공문서의 일종으로 토지의 소재, 지번, 지목, 면적, 소유자의 주소, 성명, 토지의 등급 등 토지의 권리를 행정적 또는 사법적으로 관리하는 데 이용된다.

지적은 1필지(parcel)의 토지에 대한 정보를 총괄적으로 내포하고 있는 공적등록부로서 하나의 획지(lot)에 대한 정보를 담고 있다. 지적법에서 의미하는 지적의 정의는 '국토의 전반에 걸쳐 일정한 사항을 국가 또는 국가로부터 위임을 받은 기관(한국국토정보공사)이 등록하여 이를 국가 또는 국가가 지정하는 기관에 비치하는 기록'이라고 설명되어 있다.

이를 넓은 의미로 해석하면 '지적은 지표면이나 공간 또는 지하를 막론하고 재정적 가치가 있는 모든 부동산을 유지 관리하기 위한 국가의 토지 행정'이라고 할 수 있다. 지적이라는 용어는 나폴레옹 1세가 제정한 지적법(Cadastral Law)이 그 효시이다.

우리나라에서는 조선 시대의 『경국대전』에 전지를 6등급으로 구분하고 20년마다 측량하여 지적을 작성하고 호조와 도 및 고을에 비치한다는 기록이 나타난다. 그 후 고종 32년(1895년 3월 26일) 칙령 제53호 판적국의 사무 분장 규정 제2항에 '지적에 관한 사항'이라고 명시하고 있으며, 그해 11월 3일 향회 조규 제5조 제2항에서도 '호적 내지 지적에 관한 사항'으로 규정함으로써 본격적으로 지적이라는 용어가 법규에 나타나기 시작하였다. 1908년 1월 24일에 공포한 산림법 제19조에 '… 삼림・산야의 지적 및 견취도를 …' 등으로 쓰이다가 1912년 토지 조사령에 의한 토지 조사 사업에서 토지 대장과 지적도를 총칭하여 지적이라 불렀다.

지적도에 나타나는 지목의 종류는 28가지이지만 우리의 생활과 밀접한 관계가 있는 지목은 그리 많지 않다. 즉, 대지, 답, 전 및 과수원, 임야 및 목장, 묘지 등이 개인 재산과 관련된 지목이고 그 외에는 공공성이 있는 지목들이다.

대지는 도시 내에 있는 주거용 지목이기 때문에 대부분의 대지에는 주택이나 건물이 들어서 있거나 비록 공지라도 담장이나 울타리 등의 경계가 있다.

답(畓: 논)의 경우는 논두렁에 의해 경계가 확실히 구분되며 간혹 한 지번 내에 여러 필지로 나누어진 곳이 있지만, 지적도를 들고 현지에서 확인하면 기술이 없는 사람이라도 판독할 수 있다.

전(田: 밭)과 과수원은 둘 다 물이 없는 경작지로서 밭두렁이 형성되어 있거나 울타리가 있어서 판독이 가능하다. 다만 산 밑에 있는 밭이나 과수원의 경우는 산을 개간하여 일구는 특성 때문에 경계를 판독하기가 그리 쉽지 않다. 이런 이유로 가끔 분쟁의 불씨가 되곤 한다.

임야와 목장, 묘지는 산에 있는 지목이다. 목장은 가축들이 달아나지 못하게 울타리를 치기 때문에 대략의 경계는 알 수 있다. 그러나 일반 임야와 묘지의 경계는 눈으로 확인할 방법이 없다. 하지만 면적이 큰 임야의 경우는 능선이나 계곡을 경계로 삼은 것이 많기 때문에 어느 정도 판독이 가능하다. 판독이 힘든 경우는 당초 임야도 작성 이후에 분할된(산234-1, 산124-3) 지번이다.

우리나라는 서양과 달리 임야의 경계를 따라 울타리를 치는 경우가 흔치 않기 때문에 하루에도 수백 건씩의 분쟁이 일어난다. 며칠 전에 내가 직접 구입한 산(임야)이라 할지라도 현장에 울타리가 없기 때문에 산의 경계를 확실히 알 수 있는 길은 없다. 산의 경계를 대충 안다고 하더라도 임야도를 가지고 산에 올라가면 헤매기가 일쑤다. 그렇다고 임야(산)의 경계에 철조망을 치는 것도 우리의 정서상 이웃과 같은 휴식 공간(산)을 앗아가기 때문에 그럴 수도 없다. 아무튼, 대부분의 사람은 자신이 소유한 산(임야)의 경계를 어렴풋이 밖에 알 수 없다.

지적도 기준 변환 작업

세계측지계 변환 전・후 위치변화

측지계(Geodetic Datum)는 지구의 형상과 크기를 결정해 곡면인 지구 위 지형・지물의 위치와 거리를 수리적으로 계산하는 모델로 각종 도면 제작의 기준이 된다. 유럽・미국・호주 등 세계 대부분의 국가는 1980년에 우주측량기술을 토대로 한 국제표준의 좌표체계인 세계측지계를 쓰고 있다.

그런데 우리나라 지적도면은 1910년부터 지금껏 일본의 동경을 기준으로 만들어진 좌표체계인 동경측지계를 써왔다. 일제 강점기인 당시 토지 수탈을 목적으로 지적도면을 만든 탓이다. 당시 측량기술의 한계로 일본의 동경을 기준으로 위치를 결정했다. 이렇게 만들어진 지적공부는 토지 소유권 확인과 지적측량 등에 사용됐다.

하지만 오차가 많았다. 세계 측지계를 토대로 만든 위성지도에 우리나라 지적 편집도를 앉히려면 일일이 임의로 위치를 재조정하는 작업을 거쳐야 했다. 포털지도에서 볼 수 있는 지적 편집도 역시 이런 작업을 거친 결과다. 하지만 동경을 원점으로 만들어진 동경측지계의 경우 세계 표준과 최대 365m 편차가 발생해 오차가 컸다. 일본도 2002년 자체적으로 만든 동경측지계를 폐기하고 세계측지계를 쓰고 있다.

국토부는 2013년 지적 재조사 기본계획을 통해 동경측지계 기준의 지적공부를 2020년까지 세계측지계 기준으로 변환을 완료한다는 목표를 세웠다. 전국 229개 지자체에서 관리하는 약 3600만 필지의 지적도면 70만장의 위치 기준을 일일이 재입력하는 작업이었다.

이번 작업을 통해 인공위성 기반의 위성항법 시스템(GNSS) 정밀 위치정보를 지적측량에 실시간 활용할 수 있게 돼 측량과정에서 발생하는 오차를 줄일 수 있게 됐다.

지적도 디지털 전환작업

국토부 보도 자료

100여 년 전 일제 강점기에 대나무자나 평판(平板 땅의 모양을 직접 재어 그리는 나무판) 등을 이용해 땅을 측량한 뒤 손으로 작성했던 지적도를 현대화하는 '지적재조사' 사업이 2022년부터 대대적으로 진행된다.

지적재조사는 2030년 완료를 목표로 2012년부터 추진돼온 사업이다. 1차 대상 사업지는 전국토(3734만 필지)의 14.8%인 554만 필지이다.

국토부는 또 2030년까지 지적재조사 작업이 진행될 554만 필지 이외에 추가할 물량을 선정하는 작업도 2022년부터 본격화할 방침이다. 감사원이 2020년에 목표 물량 이외에도 지적도와 실제 현실경계가 맞지 않을 것으로 추정되는 물량이 상당수 존재한다고 지적했기 때문이다.

이처럼 정부가 지적재조사에 공을 들이는 이유는 지적도와 현실경계가 일치하지 않으면서 발생하는 크고 작은 민원과 분쟁으로 연간 5000억 원에 가까운 소송비용(2009년 기준)이 발생하는 것으로 추정됐기 때문이다. 여기에 상당수 필지는 지적 측량이 불가하여 소유권 이전 또는 건축행위 등 재산권 행사가 제대로 이뤄지지 않고 있다.

지적도가 현실을 반영하지 못한 이유는 여러 가지 이다. 우선 100여 년 전 일제강점기에 만들어지면서 제대로 된 측량이 이뤄지지 못한 게 근본적인 원인이다. 여기에 종이로 제작된 탓에 마모 변형된 데다 6·25 전쟁 등을 거치면서 손실되는 경우도 적잖았다.

여기에 일제가 지적도를 제작하면서 측정기준점을 일본 도쿄로 한 것도 문제였다. 국토 주권 회복 차원에서 지적도를 새로 만들어야 한다는 요구가 제기된 것이다. 이에 정부는 지적도를 디지털로 전환하면서 측정기준점도 세계측지계 기준으로 바꾸기로 했다. 이 경우 동측으로 365m 가량 편차가 발생한다.

이를 반영한 지적재조사 작업은 2030년 완료를 목표로 2012년부터 진행 중이며, 책정된 사업비만 1조 3000억 원에 달한다. 국토부에 따르면 현재 지적도와 현실경계가 일치하는 것으로 판단된 지역('부합지역') 2701만 필지에 대한 디지털 전환 작업은 마무리된 상태이다. 전국토 3734만 필지의 72.4%에 해당하는 물량이다.

참고자료

• 〈지적도〉, 《네이버백과사전》
• 〈지적도〉, 《네이버국어사전》
• 한은화 기자, 〈지적도 110년만에 일제 청산···'日동경→세계'로 싹 고쳤다〉, 《중앙일보》, 2021-06-29
• 황재성 기자, 〈100년전 대나무자로 만든 지적도, 디지털 전환작업 본격화〉, 《비즈N》, 2022-01-25

같이 보기

• 지도
• 2차원 지도

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