도시재생

도시재생

도시재생(都市再生, Urban regeneration)이란 산업구조의 변화(기계적 대량생산 위주 산업→전자공학·하이테크· IT 등 신산업) 및 신도시·신시가지 위주의 도시 확장으로 상대적으로 낙후되고 있는 기존 도시를, 새로운 기능을 도입·창출함으로써 경제적·사회적·물리적으로 활성화시키는 것을 말하다.

개요

도시재생은 다양한 원인으로 인해 쇠퇴하는 도시의 물리적 측면뿐 아니라 사회적 · 경제적 측면을 활성화하는 동시에 지역 역량을 강화시키는 것을 말한다. 이를 위해 커뮤니티 유지 및 활성화 과정의 활동으로써 이해관계자간의 합의형성 등 의사결정 시스템을 중시하며, 기존 거주자의 지속적인 생활여건 확보, 사회 · 문화적 기능회복, 도시경제 회복을 동시에 고려하는 통합적 접근 방식의 정비개념이다.

국내에서는 도시쇠퇴의 문제와 함께 각종 물리적 · 비물리적 사업을 시민의 관심과 의견을 반영하여 추진하는 도시재생의 필요성이 높아짐에 따라, 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」을 제정함으로써 도시재생의 법적 근거를 마련했다. 이는 계획적이고 종합적인 도시재생 추진체제를 구축하고, 물리적 · 비물리적 지원을 통해 민간과 정부의 관련 사업들이 실질적인 도시재생으로 이어지도록 하는 것을 목표로 한다.

도시재생을 추진하기 위한 바탕이 되는 계획에는 국가 차원의 도시재생 전략으로서, 도시재생을 종합적 · 계획적 · 효율적으로 추진하기 위한 국가 도시재생 기본방침이 있다.

도시 차원에서는 국가 도시재생 기본방침을 고려하여 도시재생전략계획을 수립하고, 이에 부합하도록 도시재생활성화지역에 대하여 실행계획인 도시재생활성화계획을 수립하여야 한다. 이와 관련한 일련의 사업들을 도시재생사업이라고 한다.

낙후지역 개선을 위해 기존에 많이 시행한 전면 철거 후 재개발이 부동산 가치나 거주 환경은 향상 시켰으나, 정작 그 지역에 정착하여 살던 원주민들이 높은 부담금을 감당하지 못해 결국 지역을 떠나고, 이로 인해 그간 유지되었던 지역 공동체가 해체되어 결국엔 도시 거주민들의 전반적인 삶의 질을 하락시킨다는 반성에서 시작된 개념. 서양에선 쇠락한 공업지역을 중심으로 1970년대부터 시작되었다.

방침

국토 교통부 장관은 도시재생 활성화를 위하여 국가 도시재생 기본방침을 10년마다 수립하여야 하며, 필요시 5년마다 재검토 · 정비하여야 한다. 해당 지침에는 도시재생 의의 및 목표, 도시재생 중점시책, 관련 계획의 기본 방향 및 원칙, 도시재생 선도지역 지정기준, 도시쇠퇴 및 진단 기준, 기초 생활 인프라 범위 및 국가적 최저기준 등의 내용을 포함하여야 한다.

방향

도시재생은 도시 커뮤니티 유지 및 활성화 과정적 활동으로써 이해관계자간의 합의형성 등 의사결정 시스템을 중시하며, 기존 거주자의 지속적인 생활여건 확보의 물리적인 측면, 사회·문화적 기능회복의 사회적 측면, 도시경제 회복의 경제적 측면을 동시에 고려하는 통합적 접근방식의 정비 개념이다.

선진국에서는 도시재생이 실천적인 사업과 연계되어 다양한 방식으로 추진되고 있다. 미국에서는 커뮤니티 운동과 중심 시가지 활성화 사업이 연계되어 있고, 일본에서는 마을 만들기 운동차원의 사업이 연계되어 있으며, 영국에서는 근린지역 재생운동(New Deal for Community)과 연계되고 있다.

대한민국의 도시재생은 아직 개념 정립 단계로서 다음과 같은 방향으로 추진되어야 할 것입니다. 즉, 기성 시가지의 재활성화와 도시 공간구조의 기능재편을 통한 신·구 도시 간 균형발전을 도모하고, 낙후된 기성 시가지 재생을 통한 도시 경쟁력을 제고하며, 미래사회 삶의 질 향상을 위한 지속가능 한 도시발전 모델을 확립함으로써 도시 경쟁력을 제고해야 한다.

한국 도시재생의 역사

대한민국의 도시재생사업은 한국건설 교통 기술평가원의 VC-10 기획연구과제에서 출발(2007)한다. 당시 국토부는 초고층 빌딩, 초고속열차, 도시재생 등 10개의 국토교통 관련 대규모 기획연구과제를 추진하였고 그중 하나가 도시재생 키워드였다. 이 정책연구는 당시 대한주택공사(현 한국토지주택공사) 도시재생사업단에서 2007년 하반기부터 본격적으로 시작하게 된다.(당시에는 도시재생 특별법 등이 나오기 전이었기 때문에 도시재생사업을 어떻게 추진해야하는지 막연한 상태였다. 당시 국내 대학논문 등에서도 도시재생을 키워드로 검색하면 관련 논문이 많지 않았다. 환경부 장관인 조명래가 지도교수로 된 세운상가 재개발사업을 도시재생의 관점에서 분석한 대학원 논문이 있다.) 대한주택공사의 도시재생사업단은 임서환 박사(서울대)를 사업단장으로 하여 도시재생 정책방향 및 패러다임을 정립하는 총괄과제팀과 도시쇠퇴를 연구하는 1핵심과제, 주거지재생을 다루는 2 핵심과제, 복합화를 다루는 3핵심과제, 그린재생을 다루는 4핵심과제로 총 구성을 이루어 2014.4월까지 진행된다. 이 연구과제를 통해 2012년 창원 마산합포구와 전주시에 도시재생 테스트베드(TB)가 도시재생사업의 시작점(알파)이다.

2007년 당시 대한주택공사 소속 연구원에서 임서환 박사(서울대)를 사업단장으로 하는 도시재생사업단이 출범하였다. 초대 사무국장으로는 대한주택공사 연구원 소속의 이성복 박사(한양대)를 필두로 하여 이영환 박사(와세다대), 김진성(2핵심), 맹다미(총괄과제), 이원상(4핵심) 등의 스텝진이 수십개의 연구과제와 연구기관을 관리운영지원 하였다. 이 도시재생사업단도 1기와 2기로 나뉘어 질 수 있는데 임서환 사업단장 체제가 1기이며 이 시기 연구과제의 초기 성과를 도출하였다면 임서환 사업단장의 은퇴 후 2기 체제에서는 도시재생 테스트베드사업을 완수하려는 단계로 볼 수 있다. 테스트베드사업은 1번사업인 창원시 마산합포구사업(사업담당 이원상 선임연구원)과 전주시 사업(사업담당 최현호 박사)이 근린재생사업을 대표하는 2개 사업이며 복합재생사업 프로젝트가 별도로 존재한다.

국내에는 2000년대 참여정부 당시 이명박 서울시장이 추진한 청계천 복원사업 등과 더불어 관련 개념이 관심을 받아, 뉴타운 사업이 엎어진 지역을 중심으로 2010년 뽑힌 민선 5기 지자체장들이 시정철학으로 많이들 도입해 본격적으로 추진되기 시작하였다. 이런 노력에 힘입어 도시재생 활성화 및 지원에 관한 법률도 2013년에 제정되었다. 2017년 들어선 문재인정부에서도 부동산, 주거복지, 일자리 창출 등 여러 분야가 얽힌 핵심 공약으로 추진되고 있다. "도시재생 뉴딜사업"이란 이름으로 정부펀드를 조성, 5년간 총 50조원 가량을 전국 500여곳에 노후주택 공공임대 주택화, 공원이나 유치원 등 아파트 수준의 인프라 조성에 투자하기로 한 것이다. 2017년에는 투기 과열 지역에 전지역이 포함된 서울특별시를 제외한 전국 69곳이 첫 시범 대상지로 선정되었다. 2019년 하반기 도시재생 뉴딜사업 대상지로 76곳을 선정했다. 2019년 상반기 중 도시재생법을 개정해 공기업이 주도적으로 신속히 사업을 추진하고 건축물의 용도, 용적률 등 도시계획상의 특례를 부여하는 '(가칭)도시재생혁신지구'를 지정할 방침이다.

문재인 정부 하반기 주거정책이 규제 중심에서 공급물량 확보 정책으로 바뀌면서, 정책의 방향성이 기존의 주거환경개선이나 근린재생사업에서 노후 주거지 철거를 통한 주택공급과 지방 원도심 경제기반 강화 방향으로 점진적으로 선회하기 시작하였다. 이후 2022년 출범한 윤석열 정부는 도시재생 사업에 대해 모조리 백지화를 선언하며 기존 사업들도 철거 후 재개발형이 아닌 모든 사업을 전면 철폐하기로 하였다. 이에 따라 2023년부터 대한민국 전국의 모든 도시재생 사업에 대한 정부의 예산 지급이 전면 철회된다. 윤석열 정부 첫 해에 선정된 도시재생사업 대상지는 임실, 합천 등을 포함한 총 26개 지자체로, 지역 문화자원을 활용한 경제 기반 강화를 목표로 하고 있다. 임기 동안 해마다 100여 곳의 사업지가 선정되었던 문재인 정부 때와 비교하면 적은 수치이다.

한국 도시재생 추진 방법

동네 전체를 무너뜨리고 새로 다시 짓던 기존의 재개발과는 달리, 도시재생사업은 지자체에서 운영하는 도시재생 교육 프로그램을 이수한 도시 재생 전문가들, 그리고 지자체 공무원들이 재생대상지에 파견되어 현지에 도시재생 지원센터를 구축하게 된다. 여기에서 지역의 현재 현황과 쇠퇴 이유, 그리고 이를 통해 도출된 사업 목표와 목표 달성을 위한 예산 조달 등 기초계획을 수립한다. 이 과정에서 지역 주민들과 도시재생 당국 사이에 적극적인 의견교류를 통해 지역의 현안을 파악하고, 이를 반영하는 작업도 함께 진행한다.

• 국가 차원에서 수립하는 "국가 도시재생 기본방침"
• 특별시·도·광역시 차원에서 재생 지역을 선정하는 "도시재생전략계획"
• 대상 지역의 지자체장이 수립하는 세부 계획인 "도시재생활성화계획“

한곳당 국비 50억, 지자체 부담 50억 등 총 100억 정도가 투입된다. 그간 민간 자본에만 과도하게 의존하였던 한국형 재개발 사업이 공공성이 강화되는 방향으로 나아가는 것. 또한, 추진 과정에서 무엇보다 주민들의 적극적인 의견 개진이 중요하기 때문에 주민협의체와 재생 당국(도시재생 지원센터)간에 접촉면과 유대감을 키우는 것이 매우 중요하다.

관 주도의 재개발과는 달리 도시재생은 지역의 특성을 고려하여 점진적으로 추진해야하기 때문에, 지역 주민들의 의견 반영이 매우 중요한 사업이며, 재생사업에 대한 주민들의 여론 악화나 무관심이 팽배해질 경우 추진이 어렵게 된다. 도시재생 회의론자들은 부분적인 도시재생만으론 애초에 무계획적으로 지어진 낙후지역의 한계를 해결할 수 없다고 주장하는데, 그것 역시 해당 지역 주민들의 의견 반영이 중요하다 할 것이다.

여기서 도시재생이라는 개념 자체에는 긍정적인 사람들조차 서울에서의 도시재생에 관해서는 회의적인 이유를 찾을 수 있다. 인구 유출 탓에 재개발 자체가 수익성이 없어서 새로운 차원의 대책을 필요로 하는 지방과는 달리, 서울의 낙후지역은 대부분 일단 재개발로 아파트만 지어 놓으면 주민들은 대박나는 경우가 대부분이다. 외국의 사례를 봐도 도시재생은 인구가 줄어 재개발 자체가 사업성이 없는 쇠퇴한 공업 지역이 주 대상이다.

참고자료

• 〈도시재생이란〉, 《공주시》
• 〈도시재생〉, 《서울시 도시계획용어사전》
• 〈도시재생〉, 《나무위키》

같이 보기

• 도시
• 도시개발
• 도시계획
• 교통
• 기반시설
• 계획도시
• 뉴타운
• 재개발

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