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개발제한구역
그린벨트(green belt)는 개발제한구역(開發制限區域, development restriction area)이라고도 하며 법적으로 개발을 제한하고, 자연을 보존하도록 하는 구역을 의미한다. 이러한 정책의 주된 이유는 도시의 무절제한 팽창을 막고 도시민의 건강에 필요한 주변 녹지 환경을 보전하기 위함이다. 또한 야생동물들이 다시 돌아와 삶의 터전을 잡도록 하기 위한 목적도 있다. 주로 시가지를 둘러싸고 있는 공원, 미개발 녹지 등으로 이루어져 있다. 특히 온천이나 계곡같은 자연휴양지를 특정한 기업/개인이 독점하는것을 막기 위해서 적용되는 경우도 있다. 비슷한 개념으로 green wedge, greenway가 있다.
목차
개요
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요성이 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조(개발제한구역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.② 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 경제적·사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.
그린벨트는 도시 주변의 녹지를 보존하기 위해 지정한 구역을 일컫는 말이다. 온실 등 농사의 효율적인 관리를 위하여 영국에서 최초로 사용하기 시작한 말이라고 한다.
한국의 개발제한구역(그린벨트)은 박정희 대통령이 1971년 처음 도입하였다. 급속한 발전에 따른 도시, 일부 지역들의 무분별한 팽창으로 인하여 교통, 주거, 환경 등이 악화될 조짐을 보이자 이를 줄이기 위해 도입하였다. 도입 시기 반대측으로부터 혹독한 비난을 받았지만 이후 진영불문 효과는 탁월했던 정책으로 평가될 정도로 대한민국의 환경 보존에 아주 크게 기여하였다.
한국의 경우 말로는 개발'제한'이지만 실제로는 개발금지구역이라 할 정도로 시골 상태 그대로 낙후되도록 강제하는 게 현실이었고, 국가가 강제로 국민의 재산권을 침해한 것이기 때문에 시장경제에 맞지 않는 악법이라는 비판과 급속한 성장에 따른 환경 훼손, 난개발 및 무분별한 도시연담화 억제라는 점에서 긍정적인 면이 있다는 평가를 동시에 받고 있다. 또한 그린벨트 규제는 부동산 가격 상승을 촉발하기도 한다. 기본적으로 모든 공공녹지 규제는 주택가격을 올린다.
서울특별시의 경우 그린벨트 면적이 149㎢으로, 전체 면적(605.2㎢)의 약 25%이다. 2018년경에는 문재인 정부와 더불어민주당이 집값 안정을 명분으로 서울시의 그린벨트를 완화하려 시도하기도 하였으나, 박원순 당시 서울시장이 그린벨트 해제 절대 불가 방침을 천명하면서 정부와 강하게 대립하기도 하였다.
목적
개발 제한구역을 정하고 있는 나라들에서는 이러한 규제 정책의 목적들이 있다.
- 도시의 무질서한 확산 방지
- 도시 주변의 자연환경 보전
- 도시민의 건전한 생활환경 확보
- 도시구역 안의 공기의 질 향상
- 교외로 흡수될 수 있는 시골 공동체들의 독특한 특징을 보호
- 도시 거주민들이 교육적이고 휴양의 기회를 가지고 시골에 자연스럽게 접근할 수 있도록 하기 위함
이 외에도 그린벨트는 많은 장점을 가지고 있다. 그 예로 도시, 마을과 가까운 지역인 곳에서 걷기, 캠핑, 자전거타기 등의 활동을 다양하게 즐길 수 있다. 또한 야생동물이나 식물, 다른 자연적인 것들에게도 좋은 터전이 된다. 뿐만 아니라, 깨끗한 공기와 물 그리고 도시보다 더 나은 질의 땅을 유지할 수 있다.
연원 및 변천
연원
개발제한구역라는 용어는 1898년 영국의 도시개혁운동가인 하워드(Howard)가 제시했던 전원도시(Garden City)의 개념에서 유래한다. 영국은 산업화로 세계에서 가장 먼저 발전을 이룩했지만 각종 도시문제로 고통을 겪었다. 하워드는 1898년 자비로 출판한 유명한 저서 『내일의 전원도시(Garden Cities of To-morrow)』에서 도시생활의 편리함과 전원생활의 신선함을 함께 누릴 수 있는 이상적인 전원도시를 구상하였다. 전원도시는 도시, 농촌, 도시-농촌혼재지역을 3개의 말발굽 자석에 비유하여 그 이해득실을 비교한 후 도시와 농촌의 이점을 취하자는 것이다. 전원도시의 공간규모는 넓이 40㏊와 주위농경지 2천㏊로서 3만 명은 도심부에 거주하고 2만 명은 농촌에 거주시키기로 계획되었다. 중심도시는 5만8천명 규모이고, 3만2천명의 위성도시를 주위에 6개 배치하여 전체인구는 약 2만5천 명이 되는 것으로 구상되었다. 그는 1903년 런던에서 북쪽으로 54㎞ 떨어진 시골에 레치워스(Letshworth)라는 첫 번째 전원도시와 1919년에 런던에서 30㎞ 떨어진 곳에 두 번째 전원도시인 웰윈(Welwyn) 건설에 착수하였으나 성공하지 못하고 타계했다. 그 후 두 도시는 건설되어 오늘에 이른다.
외국의 개발제한구역 변천
영국에서는 1935년 런던도시계획위원회에서 런던 주위에 개발제한구역을 설치하자고 제안했으며, 1938년에는 개발제한구역법(Green Belt Act)이 제정되었다. 1944년에 아버크롬비(Abercrombie) 교수가 성안한 대런던계획에서는 런던 주변지역에 폭 10∼16㎞의 개발제한구역을 설정하고 개발이익의 환수를 법제화하였다. 1947년에 도시 및 농촌계획법(Town and Country Planning Act)을 제정하여 지방정부에서 지역개발을 시행할 때 개발제한구역을 포함한 개발계획의 수립을 의무화하였다. 이러한 법제화가 가능했던 것은 2차 대전 직후 정부의 권한과 기능이 막강해졌기 때문에 개발권을 국유화해서 개발허가제를 골자로 하는 강력한 계획제도를 도입할 수 있었기 때문이다. 1955년에 계획정책지침 2호(Planning Policy Guidence II)를 제정하여 개발제한구역 제도를 확립한 후, 런던 이외의 지방정부별로 개발제한구역 설치를 확대하면서 현재까지 시행 중에 있다.
영국은 14개 권역에 15,557㎢의 개발제한구역을 보유하고 있으며 국토 전체 면적의 12%가 개발제한구역이다. 개발제한구역 지정 후 해제와 신규지정 등으로 변화가 있었다. 1970년대 이후 지역주민의 요구에 의해 개발제한구역 면적이 2배로 증가했다. 예를 들어 1974년의 런던 대도시권의 개발제한구역은 3,031㎢이었으나, 1993년에 와서는 8,456㎢로 늘어 2.8배가 증가했다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째로 개발제한구역 주민들은 대부분이 중산층인데 이들은 자연 상태의 개방성(openness)을 선호하여 개발제한구역의 보전을 강력히 지지한다. 둘째로 개발제한구역내 대토지소유자는 농부, 왕실, 주택사업자 등이나 이들의 수효는 상대적으로 소수이다. 이에 지방의회에서는 개발제한구역내 유권자의 다수를 점유하는 중산층의 요구를 들어 주어 개발제한구역의 보전을 지지하고 있다. 셋째로 일반시민이나 개발제한구역을 보호하려는 시민환경단체들도 개발제한구역을 보전하려 하기 때문에 영국의 개발제한구역은 국민들의 광범위한 지지를 받고 있다. 그리고 중앙정부의 환경교통성에서는 기본적으로 개발제한구역을 보전하는 입장이다. 그러나 절대적 보전보다는 장기적으로 주택문제 등 다른 지역정책과 연계하여 필요한 경우 구역 조정을 시도하는 등 융통성 있게 제도를 운영하고 있다.
독일은 1891년 아디케스법을 제정하여 토지이용규제와 개발이익의 국가 환수를 처음으로 제도화하였다. 독일은 선진국 중 가장 강력하게 개발규제를 시행하는 나라로 전 국토를 '개발허용지역'과 '개발억제지역'의 두 가지로 구분하고 있다. 개발허용지역은 시가지구역이나 지구상세계획이 설정된 지역이기 때문에 독일의 전 국토는 사실상 개발을 제한하는 개발제한구역에 해당 된다.
프랑스의 토지이용제도는 국토 전반에 걸쳐 통일된 지침을 주는 국토정비계획이 있고, 그 밑에 도시계획과 농촌계획이 있다. 토지의 용도를 크게 건축이 가능한 지역과 건축이 제한된 지역으로 구분하여 농지와 임야의 무질서한 개발을 방지하고 건축적 토지이용과 도시개발이 계획된 범위 내에서 수행되도록 유도하고 있다.
미국은 규제성을 갖지 않는 개발권양도제(TDR: Transfer of Development Right)를 두고 있다. 개발권양도제는 임의지역에서 도시화가 급속히 진행되어 인구증가가 이루어질 경우 해당 지역의 개발권과 이용권을 분리시켜 지역문제를 해결하려는 제도이다. 개발권양도제에 따르면 토지 이용권은 토지소유주에게 남겨두되 개발권은 공공기관에게 양도할 수 있도록 되어 있다. 개발권을 공공기관에게 이양하는 것은 공공선을 위해 환경과 경제면에서 불건전한 토지이용과 개발을 배제하기 위해서이다. 이때 공익 우선의 규제조치로 손해를 보게 되는 토지소유주에게는 적절한 손실보상이 이루어진다. 이 제도에 따르면 공공녹지를 보전하기 위해 녹지보전지구 내에서는 농경과 제한된 위락용도 이외의 그 어떠한 개발도 규제된다.
일본은 1956년에 수도권정비계획법을 제정하여 개발제한구역 적용을 시도하였다. 그러나 개발제한구역 제도에 대한 사전 준비가 미비하여 관리상의 허점이 많이 노출되었다. 이에 1965년에 수도권정비계획법이 개정되었는데 이때 개발제한구역에 관한 규제조항이 많이 완화되었다. 1968년에 도시계획법을 개정하여 개발제한구역 성격을 지닌 '시가지화조정구역'을 채택하였다. 그러나 '시가지화조정구역'의 개발허용 범위가 너무 넓어 일본에서의 개발제한구역 제도는 사실상 폐지된 상태이다.영국의 영향을 받은 오스트레일리아, 뉴질랜드, 남아연방공화국 등은 명칭은 약간씩 다르지만 대부분 개발제한구역 제도를 도입하고 있다. 네덜란드, 러시아 등에도 개발제한구역과 유사한 녹지대가 설치되어 있다.
한국
고려와 조선시대에 지금의 그린벨트와 유사하게 특정지역을 '금산'이라는 지역으로 지정해놓고(예: 한성부 성저십리) 나무를 베는것을 금지하는 법이 있었다. 무분별한 벌목을 방지하여 비상시에 쓸 목재를 아끼고 산사태를 예방하려는 목적에서 도심지 확장을 억제해왔던 것이다. 하지만 조선 후기에 들어 한성부 일대의 인구가 증가하게 되면서 금산지대 지정이 유명무실해져갔고, 일제시기 들어와서는 민둥산도 보이는 지경에 이르렀다. 현대적인 그린벨트는 급격한 도시화 과정에서 도심 내 녹지면적이 개발난에 휘말려 사라질 것을 우려하여 박정희 정권 시절 관련 법을 만들고 서울 근교 일대를 개발 제한 구역으로 지정했다.그린벨트를 제정하는 과정에서 그레이터 런던의 사례를 벤치마킹했다. 다만 그린벨트가 항상 녹지를 의미하는 것은 아닌데 그린벨트의 취지가 어반 스프롤 현상 및 난개발을 방지하기 위함이므로 녹지가 아닌 지역에도 그린벨트가 지정되는 경우가 있다.
국내에서의 그린벨트 제도는 1960년대 이후 서울의 과밀집중을 해소하기 위한 대도시의 인구분산대책의 하나로 논의되다가, 1968년 김신조 사건을 계기로 안보적인 이유로도 필요함을 절감하게 되면서 급물살을 타 전격적으로 지정되었다. 수도 방위를 목적으로 각종 군사시설을 서울 외곽에 재배치하기 위해서 광범위한 공간을 확보할 필요가 생겼고, 서울과 북한이 상상 이상으로 너무 가깝다는 것을 체감하게 되면서 그린벨트로 서울의 성장을 억제해면서 거점개발방식으로 지방의 대도시를 키워야겠다는 생각을 한 것. 이상이 1972년 제1차 국토종합계획의 기조였으나, 그럼에도 불구하고 서울~부산 경부축에 성장이 집중되는 것을 막을 수는 없었으며, 경부축 외의 거점개발은 사실상 실패했다.
다만 서울특별시의 경우 시계지역을 그린벨트로 지정함에 따라 도시 연담화가 약간은 억제된 측면이 있다(단, 광명시의 경우는 제외). 부천-서울 시계(고강동-신월동, 역곡동-온수동), 의정부-서울 시계(호원동-도봉동), 성남-서울 시계(복정동-장지동), 안양-서울 시계(석수동-시흥동)처럼 그린벨트 지정 이전부터 주요 교통망이 형성되었던 지역 주변은 그린벨트 대신 '풍치지구'나 '전용주택지구'로 지정해놓았다. 특히 경인선 지역(서울-부천 시계)은 일제강점기부터 시가지로 발전해왔기 때문에 서울시가지와 부천시가지는 그린벨트로 완전히 분리되어있지는 않다.
1971년 7월 30일, '서울시청을 중심으로 반경15km 지점의 해발고도 100m인 토지'를 기준삼아 폭 2~10km의 서울·경기 땅 454.2㎢가 그린벨트(개발제한구역)로 최초로 지정되었다. 1972년 8월에는 그린벨트가 2배로 확대되어 반지름 30km 이내의 6개 위성도시를 총망라한 68.6㎢ 지역이 개발제한구역이 되었다. 그리고 1977년까지 여천을 마지막으로 8차례에 걸쳐 전국 주요 도시 외곽지역에 그린벨트가 설치되어 전 국토면적의 5.45%에 달하는 광대한 규모의 녹지대가 형성되었다. 서울 외에 개발제한구역으로 지정된 도시는 부산광역시·대구광역시(1972년 당시 : 정부 직할 부산시와 경상북도 대구시)·춘천시·청주시·대전광역시·울산광역시(당시 경상남도 울산시, 경상남도 울주군)·창원시(당시 마산시·진해시)·통영시(당시 충무시)·진주시·전주시·광주광역시·여수시·제주시 등 13개 도시이다.
- 그린벨트 해제
전두환 정권에서는 그린벨트 해제에 대한 논의가 있었으나 보류되었고, 노태우 대통령때부터 처음으로 그린벨트 개발이 시작되었다. 당시 1988 서울 올림픽을 전후해 체육·휴식공간을 요구하는 목소리가 높아지면서 미사리 조정경기장, 과천 경마장시설, 태릉선수촌, 제주특별자치도 공설운동장, 진해시 선수전지훈련장 등 전국 30곳의 112만평의 그린벨트가 이때 개발되었다. 정부의 개발제한구역 '무조건 고수' 원칙도 이때 '제한적 활용'으로 선회됐다.
그린벨트 해제는 김대중 정부에 들어서 상당히 가속화됐다. 당시 외환위기를 극복하기 위한 외국인 투자와 서민 주거안정을 목표로 수도권 입지규제 완화 등을 추진하면서 역대 정부중 가장 많은 면적을 해제했다. 1999년부터 그린벨트 내에서도 3층 이하의 단독주택, 26 종류의 근린생활시설을 설치하는 개발행위는 가능하도록 풀어놓아서 수익성있는 아파트를 못 지을 뿐이지 야트막한 전원도시 정도는 꾸릴 수 있게 되었다. 2001년에는 마산을 제외한 모든 비광역시의 그린벨트가 해제되었다. 무질서한 도시확산 가능성이 더 이상 없다고 판단한 것이다. 당시 그린벨트 그룹이 1그룹 수도권, 2그룹 부산, 대구권, 3그룹 인구 100만이상 권역, 4그룹 중소도시로 구분되었고, 1~3그룹은 부분해제, 4그룹은 전면 해제 되었다. 당초 1그룹을 제외한 전그룹의 전면해제에서 최종안은 후퇴하였다.
노무현 정부에서도 2번째로 많은 654㎢를 해제하는 결정을 내렸고, 이명박 정부, 박근혜 정부에서도 각각 75.18㎢, 32.8㎢의 해제가 있었다.
문재인 정부는 초기에 그린벨트 해제에 큰 관심이 없었지만, 서울 집값이 폭등하면서 정권의 아킬레스건이 되자 집값 안정을 위해 그린벨트 해제를 검토하기 시작했다. 2018년에는 처음으로 서울특별시 내의 그린벨트가 해제되었으며, 3기 신도시 계획을 진행시키기 위해서 앞으로도 상당한 양의 그린벨트 해제가 예상되었다. 그러나 같은 당 소속 박원순 당시 서울시장이 그린벨트 해제에 격렬하게 반대하면서 당내 갈등이 불거졌다. 이후 2020년 7월 박원순 서울시장이 성추행 사건으로 피소 후 자살하자 홍남기 경제부총리가 서울특별시내 그린벨트 추가 해제 검토를 했으나 직후 여론이 급속도로 악화[5]했다. 결국 문재인 대통령이 나서서 재빨리 서울시내 그린벨트 해제는 없다고 선을 그었다. 단, 3기 신도시 일대의 그린벨트는 2019년 12월 해제했고 3기 신도시의 부속 택지지구로 예상되는 곳들은 2020년 12월까지 순차적으로 개발제한구역에서 해제할 예정이다. 3기 신도시 관련으로 약 100㎢의 그린벨트 해제가 예상되고 있다.
그린벨트 제도는 본질적으로 개인의 사유재산권을 제한하여 공공의 후생 향상을 꾀하는 정책으로, 영국과 한국 외에는 제대로 시행되는 나라도 없을 정도로 반시장적이고 사회공학적인 정책이지만 무분별한 도시확산과 자연보호라는 점에서 장단점이 공존하는 제도다. 그런 한국의 그린벨트를 만든 것은 보수 세력의 우상인 박정희였고, 그걸 가장 많이 해제한 것은 진보 진영의 우상인 김대중이었다는 것이 흥미로운 점이다.
비판점
집 값 문제
그린벨트에 대한 효과와 동기에 대해 해석적인 차이가 있을 수 있다. 한가지 예로는 그린벨트는 거주민들이 그 구역 안에서 이미 살고있는 그들의 물질적인 지위를 보존하기 위해 만들어진 것이다. 그리고 특히 땅을 소유하고 있는 사람들이 집으로부터 이익을 얻는 것 때문에 더욱 문제가 된다고 하는 주장들이 있다. 그린벨트의 장점과 동기는 아마 공공의 건강과 환경을 위한 것이 일반적으로 사람들이 생각하는 것이다. 하지만 이러한 장점들은 '그린벨트 구역에서 여가를 즐기거나 하는 사람들은 적고, 또한 그린벨트가 깨끗한 공기나 물과도 깊게 관련이 있지 않다.'라고 주장하는 사람들에게는 잘 받아들여지지 않는다. '오히려, 그린벨트를 설정하는 것에 대한 궁극적인 결과는 공급을 하는 구역에 집 수요 또한 만족시키기 위한 것이다. 그렇기 때문에, 집값이 올라가고, 여러 가지 문제가 발생하는 것이다.' 라고 주장한다.
도시 스프롤 현상의 증가
도시 스프롤 현상이란, 도시개발이 근접 미개발 지역으로 확산되는 현상을 말한다. 또 다른 비판의 주장들은 그린벨트가 도시 밖으로 무기한으로 연장되지 않기 때문에, 이것은 지역의 성장을 도시 중심으로부터 더 먼 곳으로 계속해서 나가도록 하는데 자극을 준다는 것이다. 그래서 이러한 현상들이 결국엔 도시 스프롤 현상을 증가시킨다는 주장이다.
주로 언급되는 예들은 카나타와 올리언스의 오타와이다. 이 두 곳은 도시의 그린벨트 바깥인데, 폭발적인 성장을 하고 있다. 이는 또다른 문제들로 이어질 수 있다. 이 지역의 거주민들이 도시에서 직장으로 더 멀리 통근하게 될 것이고 대중교통으로의 접근이 더욱 악화된다. 결국 사람들이 대중교통이 발달되어 있지 않은 그린벨트를 통해 통근을 해야 한다는 것이므로, 그린벨트가 이득만 되는 것이 아니라, 문제를 더욱 확산시키고, 도시를 지속가능하지 않게 만들 수도 있다는 주장이다.
참고자료
- 〈개발제한구역〉, 《위키백과》
- 〈개발제한구역〉, 《나무위키》
- 〈개발제한구역(開發制限區域)]〉, 《한국민족문화대백과사전》
- 〈개발제한구역(그린벨트)〉, 《시사상식사전》
같이 보기
