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자치시
자치시(自治市)는 자치권을 갖고 시민들이 선거를 통해 직접 시장과 시의원을 뽑는 전국 대부분의 시들이 해당하고 광역자치단체인 도 또는 일부 특별자치도의 산하에 있는 기초자치단체이다. 특별자치도는 자치시, 자치군을 설치하지 않을 수 있는데 이에 따라 제주특별자치도 소속 시는 기초자치단체에 해당하지 않으며(행정시) 강원특별자치도 소속시는 기초자치단체에 해당한다. 현재 기준, 75개의 자치시와 2개의 행정시가 있다.[1]
목차
개요
자치시 중에 인구가 50만 이상인 곳은 지방자치법에 규정된 특례를 받는 조건을 갖추게 되어 도청 단위 업무가 일부 위임되고 상당한 자율권이 부여되며 시의 하부 기관으로 일반구청을 둘 수가 있다. 선거로 구청장을 뽑고 구의회 의원을 뽑는 특별시, 광역시 산하 자치구와 달리, 일반구는 시청에 소속된 행정기관에 불과하며 구청장도 주민들이 뽑는 게 아니라 시장이 임명한다. 조건이 갖춰졌다고 해서 일반구가 생기지는 않고 행정안전부에서 허가해야 일반구를 설치할 수 있는데, 2010년대부터는 일반구 설치 허가를 거의 내주지 않고 있다. 2010년대 이후에 일반구가 설치된 지역은 경상남도 창원시와 충청북도 청주시 둘밖에 없는데, 이들 지역들은 각각 창원시, 마산시, 진해시 통합과 청주시, 청원군 통합으로 설치된 것으로, 향후 새로운 통합시가 탄생하지 않는 이상은 구가 신설되기 어려울 것으로 보인다. 최근 문재인 정부에서 일반구 설치 및 기존 일반구의 분구를 추진한다고는 했으나, 아직까지 시행된 곳이 없다. 특히 인구 100만 이상이 되면 도지사를 경유하지 않고 할 수 있는 권한과 사무가 더 늘어나며 특례시라는 용어를 사용할 수 있는 특례까지 누린다. 하지만 특례시는 광역시와는 달리 도와 별개의 자치단체가 아니므로 시의 이름을 공식적으로 ○○특례시라고 할 수 없으며 도농복합시처럼 법적 용어에 불과하다. 물론 특례시가 된 지자체들이 어떻게든 특례시의 권한을 늘리기 위해서 애쓰고는 있다.
학계에서 나오는 행정구역 개편안 중에 광역시, 특별시 산하에 자치시를 두기 위해 도(都)제나 부(府)제가 제안되는 경우도 있다. 예를 들어 서울특별시를 서울특별도(都)로 개편하여 광명, 과천, 고양, 구리, 남양주 등지를 서울특별도 산하 자치시로 편입해오는 방안이 있다. 다만 60, 70년대 서울시 당국에서는 법령 개정을 통해 서울특별시 산하에 기초급 자치시를 두려는 시도를 하기도 했다. 영등포구를 서울특별시 산하 자치시('서울특별시 영등포시')로 승격시키고 지금의 경기도 광명시(당시 시흥군 서면 철산리, 광명리)를 서울특별시 산하 자치시('서울특별시 광명시')로 편입해오려는 계획의 일환이었다.
역사
고려시대의 오도양계의 하부행정구역인 3경·4도호부·8목은 지방중심의 대도읍이었으나, 3경은 도시적인 행정의 특수성보다는 풍수설에 입각한 왕권유지의 배려로 설치되었다. 4도호부와 8목은 군사적·정치적 중요도에 기준을 두었던 것이므로, 오늘날의 시와는 그 성격을 달리하는 구역들이었다. 조선시대의 8도의 하부행정구역인 부·대도호부·목·도호부도 정치적·군사적 중요성과 함께 호구와 전결의 대소에도 그 기준을 둔 지방중심지였다. 그러나 제도적으로는 이곳에 배치되는 관원들의 품계에만 차이가 있을 뿐이었으므로 역시 지금의 시와는 다르다. 갑오개혁 이후 13도제와 함께 9부·목·329군을 둔 일이 있고, 1949년「지방자치법」의 제정에 따라 이러한 부가 시로 개칭되었으며, 도관할구역 내의 기초적 지방자치단체로서의 지위를 비로소 가지게 되었다. 시는 급격한 산업화로 도시화추세에 따라 차츰 수가 늘고 있다.
시는 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상인 지역을 말하였으나, 1995년부터는 도농복합형태의 시라는 새로운 형태의 시가 탄생하였다. 도농복합형의 시는 첫째, 시·군을 통합하거나, 둘째 인구 5만 이상의 도시형태를 갖춘 지역을 포함하고 있는 군, 셋째 인구 2만 이상의 도시형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 이상으로 대통령령이 정하는 요건을 갖추어야 한다. 즉, 종전의 부가 건국 후 「지방자치법」의 제정과 동시에 시로 개칭되고 도의 관할구역안의 기초적 지방자치단체로 되었다. 1995년부터는 종래의 시와 군을 통합한 도·농복합형의 시가 발족되었다. 현재 행정구역은 기초자치단체로서 경기도 28개 시, 강원도 7개 시, 충청북도 3개 시, 충청남도 8개 시, 전라북도 6개 시, 전라남도 5개 시, 경상북도 10개 시, 경상남도 8개 시, 제주특별자치도 2개 시로 전국에 77개의 시가 있다.[2]
대한민국의 시
대한민국의 시(市)는 1949년 8월 15일 19개의 부(府)를 일괄 개칭하여 탄생되었다. 다음의 다섯 종류로 나눌 수 있다.
- 광역지방자치단체인 특별시는 서울특별시 뿐이다.
- 광역지방자치단체인 광역시는 부산광역시, 인천광역시, 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시, 울산광역시이다.
- 광역지방자치단체인 특별자치시는 세종특별자치시 뿐이다.
- 기초지방자치단체인 시는 도와 강원특별자치도 산하에 둔다.
- 제주특별자치도의 하부 행정 구역으로 지방자치단체가 아닌 행정시는 제주시와 서귀포시이다.
보통 '시'라고 하면, 이들 중 기초자치단체인 시를 말한다. 인구가 50만 명 이상인 시(수원시, 평택시, 부천시, 전주시, 청주시, 천안시 등)에는 행정구를 하부 행정 구역으로 둘 수 있다. 2022년 7월 말 주민등록을 기준으로 인구가 100만 명이 넘는 시는 경기도 수원시(118만 5184명), 경상남도 창원시(102만 6057명), 경기도 고양시(107만 8189명), 경기도 용인시(107만 8451명)인데, 수원시의 인구는 울산광역시보다 많다. 반면, 인구가 가장 적은 시는 강원특별자치도 태백시(4만 29명)이다.
시의 설치 기준
기초지방자치단체인 시
과거에는 인구 5만 이상의 읍 또는 면 지역에 시가 설치(승격)되어 군에서 분리되었다. 그러나, 지방자치제의 전면 실시를 앞두고 1994년 대한민국 지방자치법이 개정되면서 도농복합시에 관한 규정이 생겼다. 이에 따라 현재는 군 전체를 한꺼번에 시로 개편하고 있으며, 인구 기준도 과거보다 다양해졌다. 가장 최근에 시가 된 곳은 2013년 9월 23일 군에서 승격한 경기도 여주시이다. 현행 대한민국 지방자치법상 시의 설치 기준은 다음과 같다.
- 시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구가 5만 이상이어야 한다. 예) 1994년 이전에 승격된 시.
- 대부분 읍이 인구 5만 명을 넘으면 시로 승격되었다. 예) 경기도 구리시(승격 이전 남양주군 구리읍)
- 둘 이상의 읍면이 합쳐져 시로 승격되는 경우도 있었다. 예) 강원도 동해시(승격 이전 명주군 묵호읍, 삼척군 북평읍), 경상북도 구미시(승격 이전 선산군 구미읍, 칠곡군 인동면), 전라남도 금성시(승격 이전 나주군 나주읍, 영산포읍)
- 한편 면 지역이 읍을 거치지 않고 바로 시로 전환된 경우도 있었다. 예) 전라남도 동광양시(승격 이전 광양군 골약면, 태금면, 옥곡면 광영리), 경기도 성남시(승격 이전 광주군 돌마면, 낙생면, 대왕면, 중부면)
- 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 도농복합(都農複合)형태의 시로 할 수 있다.
- 기존에 설치된 시와 군을 통합한 지역
- 인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군
- 인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 이상으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.
- 국가의 정책으로 인하여 도시가 형성되고, 제115조에 따라 도의 출장소가 설치된 지역으로서 그 지역의 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농 복합형태의 시의 일부인 지역. 예) 계룡시
- 지방자치법 제7조제1항에 따라 시로 되려면 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.[9]
- 해당 지역의 시가지를 구성하는 지역 안에 거주하는 인구의 비율이 전체 인구의 60퍼센트 이상일 것
- 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 전체 가구의 60퍼센트 이상일 것
- 1인당 지방세 납세액, 인구밀도 및 인구증가 경향이 행정안전부령으로 정하는 기준 이상일 것
- 지방자치법 제7조 제2항 제2호 및 제3호에 따라 도농 복합형태의 시로 되려면 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다
- 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 군 전체 가구의 45퍼센트 이상일 것
- 다음의 식( {(지방세＋세외수입-지방채)÷일반회계예산}×100 )으로 계산한 해당 군의 재정자립도가 전국 군 재정자립도의 평균치(2012년 기준 17%) 이상일 것
- 제주특별자치도의 행정시
제주특별자치도는 그 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 않고, 지방자치단체가 아닌 시(행정시)를 두도록 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'에 규정되어 있다. 현재 제주시와 서귀포시의 2개 시를 두고 있다. 행정시는 인구 50만명 이상의 시에 설치된 행정구와 유사한 특징이 많은데, 행정시는 지방자치단체가 아니므로 그 장은 특별자치도의 도지사가 임명한다.
시의 하부 행정 구역
기초자치단체인 시와 특별자치도의 행정시는 하부 행정 구역으로 읍, 면, 동을 둔다. 50만 이상의 자치시의 경우 법률에 따라 특례 조항을 둘 수 있는 특정시로서, 읍·면·동의 상급기관인 일반구를 둘 수 있다. 일반구·읍·면·동의 경우 대한민국 지방자치법에 의한 지방자치단체에 해당되지 않는다.
광역시 승격 기준
수도권정비계획법에 의하여 수도권 소재의 시는 이젠 광역시로 승격할 수 없다. 이 때문에 수원시나 성남시가 광역시의 자격을 갖추었음에도 불구하고 광역시로 승격하지 못하고 있다. 이유는 수도권 인구 과밀화를 방지하기 위해서이다. 1980년대에 수도권에 소재한 인천을 직할시(현 광역시)로 승격시킨 결과 수도권 과밀현상을 초래하게 되었으며 2020년 인천광역시는 인구로 대구광역시를 제치고 대한민국 3위의 도시가 되었다.
그 외의 조건으로는 인구가 100만 명 이상이면 광역시(廣域市)로 승격될 수 있다.
또, 이러한 조건을 만족하지 않아도 여러 개의 도시가 합쳐져서 합쳐진 도시 인구 총합이 100만 명 이상이면 광역시로 승격될 수 있다. 일례로 충청남도 대전시가 1989년에 광역시로 승격할 당시 충청남도 대덕군과 합쳐서 광역시가 되었다.[3]
자치구의 차이점
자치구는 대도시의 광역행정 기능의 통합 차원에서 상하수도, 버스면허, 도시계획 등에서 하나의 광역자치단체 단위로 통합되어 있지만, 시의 경우는 그것이 하나로 통합되어 있지 않고 각 자치시별로 분할되어 있다. 예를 들어, 서울특별시의 경우 버스회사의 면허 자체가 각 자치구로 나누어지지 않고 서울특별시로 통합되어 있지만 경기도의 경우 각 시별로 버스회사 면허가 나누어져 있다. 이렇게 된 것은, 자치시의 경우는 자치시가 지방행정 업무의 상당부분을 담당하고 도는 이에 보조하거나 일부 영역만을 담당하는 데 비해, 자치구의 경우는 상위 지자체인 특별시청/광역시청으로부터 위임받은 사무만을 담당하여 근린행정 중심의 자치사무를 담당하기 때문이다.
이러한 점 때문에 (소규모 지역단위의) 자치를 중시하는 일부 사람들은 자신의 거주지나 출신지인 도시가 인접한 자치시와의 통합에 반대하는 것은 물론이고 인접 특별시나 광역시에 편입되는 것에 반대하기도 한다.(행정구역 개편 문서에서 '분리론' 문단으로.) 반대로 통합론자들은 통합된 광역행정 구현이라는 측면에서, 자치시 모델보다는 자치구 모델을 더 바람직한 것으로 보기도 한다.
각주
참고자료
- 〈시 (행정 구역)〉, 《위키백과》
- 〈시(행정구역)/대한민국〉, 《나무위키》
- 〈시(市)〉, 《한국민족문화대백과사전》
같이 보기
