수도 (도시)

단군조선~고구려 수도

수도(首都)는 한 국가의 정치, 행정의 중심이 되는 도시를 말한다.

역할

대체로 수도는 법적으로 지정되는데, 명문 규정 없이 그냥 관습적으로 수도라고 불리는 사례도 존재한다. 그 대표적인 예가 바로 일본의 도쿄다.

수도에는 일반적으로 국가원수의 사무실(대한민국의 청와대나 미국의 백악관 등)이 존재하며, 중요한 국가기관이 포진해있다. 그야말로 나라의 중심지라고 할 수 있지만, 수도라고 해서 반드시 그 나라에서 가장 번화하고 대외적으로 유명한 도시는 아니다.

국가에 따라서는 여러 개의 수도가 있기도 하며, 수도에 실제 행정부가 위치하지 않거나, 주요 국가기관이 여러 도시에 나뉘어 위치하기도 한다. 예를 들어 남아프리카공화국의 행정부는 프리토리아에, 입법부는 케이프타운에, 사법부는 블룸폰테인에 있다. 네덜란드의 헌법은 암스테르담을 수도로써 명시하고 있으나, 실제 정부와 최고 법원은 헤이그에 있다.

대한민국의 수도

현재 대한민국은 헌법에 명시하지 않았지만, 사실상 서울이 수도이다. 대한민국 정부는 충청남도 연기군 등(현 세종특별자치시)으로 행정수도 이전을 추진하였으나, 2004년 10월 21일 헌법재판소는 이에 대해 위헌 판결을 내렸다. 이후로도 행정수도 이전 계획은 계속 추진되고 있다.

서울의 어원

우리나라의 수도인 '서울'의 이름은 신라 시대에는 북한산군이었고 고려 시대에는 한성(漢城)이었으며, 조선 시대에는 한양(漢陽)이었다. 대한제국기에는 다시 한성이라고 불리었다가 1910년 일본이 국권을 강탈하면서 경성(京城)으로, 해방된 후에는 현재 명칭인 '서울'로 바뀌었다.

'서울'이라는 말은 <용비어천가>(1447) 49장 '셔 드러 님그미 나갯더시니(서울에 도적이 들어 임금님이 나가있으시더니)'라는 구절에 '셔'의 형태로 처음 나타난다. '셔'는 같은 시대의 자료인 <월인석보>(1457)에 이미 '셔울'로 나타나고 그 이후에는 대개 '셔울'로 실현되고 있어서 15세기에 이미 '셔 >셔울'로의 변화가 완성된 것으로 보인다.

이 '셔울'이 지금과 같은 '서울'의 형태로 쓰이게 된 것은 대략 19세기에 와서의 일이다. 20세기 초반까지도 간혹 '셔울'과 '서울'이 혼재되어 나타나기는 했지만, 입말에서는 적어도 19세기 후반에는 '서울'로 통일됐던 것으로 추정된다. '셔 >셔울>서울'의 어원에 대해서는 경주(慶州)를 가리키던 '서벌(徐伐)'에서 왔다는 설이 가장 일반적이다. 이에 대해서 일연은 <삼국유사>(1285)에 '신라'의 국명(國名)에 대한 설명 속에 다음과 같은 기록을 남겨 두었다.

이 기록에 따르면, 신라의 초기 나라 이름은 '徐羅伐'이고 다른 이름으로 '徐伐'이 있었는데 이 가운데 '徐伐'이 나라의 중심 도시, 즉 수도(首都)를 가리키는 말로 정착했다. 일연이 삼국유사를 썼던 고려 말까지도 세속에서는 '경(京)'의 훈(訓)을 '徐伐'이라고 했음을 말해 준다. 이 기록은 또 고려의 수도인 송도(松都), 즉 개경(開京)을 세속에서 수도(首都)를 '徐伐'로 부르던 신라의 전통에 따라 '徐伐'이라고 했음을 말해 준다. 고려 당시 '徐伐'에 대한 발음이 '셔'에 가까웠을 것은 <용비어천가>를 통해서 미루어 짐작해 볼 수 있다.

주요국 수도 이전

20세기 이후 수도를 이전한 나라

독일

독일 의회는 1991년 6월 독일 통일의 마지막 단계로 수도를 본에서 베를린으로 옮기기로 의결했다. 베를린은 이미 1871년부터 1945년까지 독일의 수도였다가 제2차 세계대전 패전 후 수도의 기능을 상실했다.

서독의 수도 본이 독일에서 가장 부유하고 인구가 많은 지역에 있었던 것과 대조적으로 새 수도인 베를린과 주변 지역은 경제적으로 침체하고 인구 밀집도가 낮았다. 수도가 베를린으로 원상 회복됐지만, 1949년에서 1990년까지 서독의 임시 수도였던 본에는 여전히 정부 청사가 남아 있다.

베를린은 천도 후 새 건물을 신축하는 대신 기존 건물을 증・개축하고 지속 가능한 환경보호와 정주 환경조성을 위해 노력했다. 독일의 사례는 행정의 효율성과 형평성, 경제적 안정 없이 일방적인 천도가 불황과 실업률을 높일 수 있음을 보여준다.

수도 이전 후 베를린은 유럽에서 가장 활기찬 정치도시가 됐다. 문화・예술 분야에서도 유럽을 대표할 도시로의 도약을 꿈꾸고 있다. 반면 일각에서는 베를린이 경기 불황과 높은 실업률, 중앙기관의 분산 배치 후유증으로 수많은 공무원이 본에서 베를린까지 이동해야 하는 비효율의 상징이라고 혹평한다.

호주

호주의 수도 캔버라는 영국으로부터 자치권을 확보하는 과정에서 탄생했다. 국가 통합과 상징성을 부각할 행정수도 건설의 필요성이 제기돼 연방의회는 10여 년의 논란 끝에 1908년 캔버라로 수도를 옮기기로 결정했다. 2016 센서스에 따르면 캔버라 주민의 32%가 해외 이민자들이다. 해외 이민자의 출신 국가는 영국, 중국, 인도, 뉴질랜드, 필리핀 순으로 많았다.

캔버라는 1911년 국제 현상 공모를 통해 건설된 도시로 월터 그리핀이 설계했다. 물, 공공 기관, 녹지 등 3개의 중심축 선상에 도시를 계획적으로 배치해 캔버라는 세계에서 가장 아름다운 수도로 일컬어진다. 하지만 중추 관리 기능 위주로 계획돼 도시민들을 위한 문화 기능이 부족하며, 주말에는 시민 대부분이 시드니로 나가고 정년퇴직한 공무원들은 캔버라를 떠나는 문제점도 드러낸다.

그러나 캔버라는 정보기술과 생명공학기술을 포함한 과학문화 네트워크로 발전을 주도하며 호주 최고의 교육과 취업, 문화 지수를 자랑하는 도시로 성장했다.

브라질

브라질은 식민지 시절부터 동부 해안에 위치한 리우데자네이루, 상파울루를 중심으로 경제 활동이 밀집해 있었다. 브라질 정부는 내륙을 개발하고 심각한 수도 과밀화 현상을 해소하기 위해 해안에서 965km 떨어진 땅에 계획도시 브라질리아를 건설하기로 했다.

브라질이 행정수도를 리우데자네이루에서 브라질리아로 이전한 것은 가장 성공적인 수도 이전 사례로 꼽힌다. 브라질리아는 1956년부터 41개월간의 공사를 거쳐 황량한 고원지대에서 수도로 재탄생했다. 현재 인구 300만의 대도시로 발전한 브라질리아는 중남미 도시 중 1인당 GDP가 가장 높다. 대통령 관저, 국회의사당, 최고재판소 등 행정부・입법부・사법부 핵심 기관이 모여 있어 브라질의 행정 중심지 역할을 한다.

브라질리아로 수도 이전이 성공 사례로 꼽히는 첫째가 경제적 이유이다. 1961년 인구 과밀의 리우데자네이루에서 계획도시 브라질리아로 수도가 이전된 후 브라질리아는 급속한 성장을 이뤘다. 그러나 급격한 도시 팽창으로 삶의 질이 크게 떨어졌다는 비판을 받는다. 도로, 하수 처리 시설, 거주지 등 기반 시설이 부족하고 관공서가 몰린 도시 중앙에만 일자리가 밀집해 있는 것이 문제로 지적된다.

인도네시아

인도네시아 조코 위도도 대통령은 2019년 8월 26일 수도를 자바섬 자카르타에서 보르네오섬 동칼리만탄으로 옮기겠다고 발표했다.

수도 후보지는 자카르타에서 약 1,400km 떨어진 동칼리만탄주에 있는 북프나잠 파세르군이 수도의 핵심 지역이고 인근 코타이 카르타느가라군이 포함된다.

신수도 총면적 25만 6,000ha 가운데 5,600ha에 정부 청사가 들어선다. 인도네시아 정부는 정부 청사 건설을 2023년 완공할 방침이다.

인도네시아 수도 이전 계획 배경은 심각한 수준의 자카르타의 인구 과밀과 혼잡, 지반 침해이다. 위도도 대통령은 정치・행정(워싱턴)과 경제・금융(뉴욕)으로 나뉜 미국처럼 자카르타를 경제수도로 남기고 새 도읍지인 동칼리만탄은 행정수도로 키우겠다는 계획이다.

외국의 수도 이전 사례를 볼 때 수도 이전에는 어떤 것도 정답이 없는 것 같다. 얻는 것이 있으면 잃는 것이 있다. 어떤 수도 이전이라도 완벽할 수는 없다.

문제는 수도 이전으로 추구할 최우선적 가치와 목표를 어디에 두는가이다. 국토 균형발전, 국방, 도시 안전, 환경보호, 인구 분산, 권력 분산 등 여러 가치 중 어떤 것에 우선순위를 두느냐에 달려 있으며, 최우선에 둘 가치는 국민 다수가 참여하는 민주주의적 방법으로 정해야 할 것이다.

참고자료

• 〈수도〉, 《위키백과》
• 〈수도〉, 《리브레위키》
• 김양진, 〈'서울 장안'이 품고 있는 우리의 역사〉, 《한국교육신문》, 2011-09-01
• 박공식 기자, 〈물류의 이해와 공공물류의 적용〉, 《지방정부tvU》, 2020-09-02

같이 보기

• 도시
• 국가
• 행정수도
• 경제수도
• 서울특별시
• 수도

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