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특례시
특례시(特例市)는 도시의 인구 규모나 고유적인 특성을 이유로 특례를 인정받은 도시를 말하며 대한민국의 광역자치단체인 도 산하의 기초 자치단체 중 대한민국 지방자치법 제198조에 의거 2022년 1월 13일부터 지정되는 지방자치단체이다. 2020년 개정된 대한민국 지방자치법에서는 이를 인구 100만 이상 대도시라고 규정하고 있다. 기존에도 인구 100만 명 이상인 기초지방자치단체는 지방분권 법 제41조 및 제42조에 따라 추가로 특례를 부여받을 수 있다. 특례시는 행정적 명칭이며, 지방자치단체 종류가 추가되는 것이 아니라 공부·주소·안내판 등에서 '특례시'라는 명칭이 드러나지는 않는다.[1][2]
개요
2003년 당시 인구 50만 명 이상의 11개 자치단체는 지방자치법 개정을 추진하면서 '인구 50만 명 이상 대도시의 행정 및 재정 운영, 국가의 지도감독 등과 관련해 관계 법률에 따라 특례 조항을 둘 수 있다'라는 규정의 신설을 주장하고, 2003년 12월 23일 국회에서 해당 법안이 통과되었다. 이후 "지방행정체제 개편에 관한 특별법"과 현재의 "지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법"이 제정되면서 100만 이상 대도시의 특례를 규율하였다. 12월 9일 국회에서 지방자치법 전부 개정안이 통과되어 100만 이상 대도시를 특례시로 하기로 하였다.
특례 규정이 적용되는 시는 행정구를 설치할 수 있고, 위임사무의 경우 도가 아닌 담당 중앙부처의 감독을 받으며, 행정구조 면에서는 광역자치단체에서 행정이 분리되지 않으면서 조직·인사·도시계획 등의 분야에서 도지사의 권한 일부가 시장에게 위임된다는 점에서 광역시와 일반 시의 중간적 성격을 갖는다. 이와 함께 인구 100만 명 이상인 도시의 경우 광역자치단체처럼 부시장을 2인으로 둘 수 있고 지역개발채권의 발행 권한 등 일부 권한이 도지사로부터 시장에게 이관되며, 지역 자원세가 도세에서 시세로 이양된다.
2022년 1월 13일 경기도 수원시·고양시·용인시와 경상남도 창원시가 특례 시로 출범하였다. 지방자치단체의 역량 강화와 자치권 확대를 목적으로 도입된 것으로, 지자체의 규모에 따라 차등적으로 분권하기 위한 방편이라 할 수 있다. 이전에도 인구 50만이나 100만 이상인 시에는 행·재정적 특례를 주었으나 자치분권 측면에서 미흡하다고 평가되었던 바 있으며, 특히 광역시 규모와 동등한 인구 100만 이상인 시의 경우 광역시 수준의 행정수요가 있지만 기초 자치단체의 지위로 인하여 이를 충족시키기 어렵다는 지적이 있었다. 시가 광역시로 승격한다는 것은 도(道)로부터 분리된다는 것을 의미하는데, 이는 해당 시와 도, 도내 다른 시들과의 정치적 갈등을 일으킬 가능성이 높아 쉽지 않다. 이에 절충적 방안으로 도입된 것이 특례시 제도로, 특례시에는 광역적 행정수요와 지역개발에 적절히 대응할 수 있는 자치권한이 부여된다.
특례시는 지방자치단체의 종류를 구분하는 별도의 법적 지위가 아닌, 행정적 명칭이 된다. 즉, 광역자치단체인 도(道)에 속해 있는 기초 자치단체인 시(市)의 지위를 유지하기 때문에 주소나 안내판의 표기도 종전과 동일하다. 예를 들어 2022년 특례시가 된 고양의 경우 주소가 '고양특례시'로 변경되지 않고 '경기도 고양시'로 유지되는 것이다. 하지만 특례사무 권한을 갖게 되어 도를 거치지 않고 직접 처리할 수 있는 일들이 늘어나고, 광역시와 동일한 사회복지 급여 기준이 적용된다.
특례시가 도에서 넘겨받아 직접 처리할 수 있는 사무는 지역개발채권의 발행, 건축물에 대한 허가, 택지 개발 지구의 지정, 소방 업무, 농지전용허가 신청서 제출, 5급 이하 직급별·기관별 정원 책정, 개발제한구역 지정 및 해제에 관한 도시·군 관리 계획 변경 결정 요청, 지방연구원의 설립 및 등기 등이다. 이러한 특례사무는 <지방자치법 시행령>에 명시되어 있다. 특별시 및 광역시(대도시)와 동일한 사회복지 급여 책정 기준을 적용받음으로써 종전에 비하여 시의 복지 대상자와 수급액이 증가하게 된다. 해당 복지 급여는 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 긴급복지, 기초연금, 장애 연금, 한부모가족지원, 차상위장애수당 등 총 9종이다. 한편, 특정 특례시의 인구가 감소하여 인구수가 2년 연속 100만 명에 미달할 경우에는 특례시에서 제외된다.[3]
법적 근거
- 지방자치법 제3조제3항
- 지방자치법 제14조(지방자치단체의 종류별 사무배분 기준)
- 지방자치법 제198조(대도시에 대한 특례인정)
- 지방자치법 시행령 제10조(인구 50만 이상 시의 사무의 특례)
- 지방자치법 시행령 제118조(대도시 인정 기준)
- 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제41조(인구 100만 이상 대도시의 사무특례)
- 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제42조(인구 100만 이상 대도시의 보조기관 등)
현황
인구 100만 명 이상의 시는 50만 명 이상 특례 외에 추가적 특례를 적용받을 수 있다. 인구 50만 명 이상의 시는 시가 원하는 경우 정부의 승인을 받아 행정구를 설치할 수 있다.(지방자치법 제3조제3항) 행정구는 특별시·광역시에 설치된 기초단체인 자치구와는 법적 지위가 다르며(독립적인 법인격을 갖지 않음), 기초단체인 시의 하위 행정 구역일 뿐이다. 행정구의 구청장은 선거로 뽑히지 않고 시장이 임명하는데, 일반적으로 3~4급(주로 4급)에 해당하는 공무원이 맡게 된다. 현재 100만 이상 도시들은 모두 일반구가 있다.
인구 100만 명 이상의 시는 기존 50만 특례에 더불어 추가적으로 더 광범위한 법적 특례(지방분권 법 제41조)를 적용받을 수 있으며, 부시장을 2명 둘 수 있다.(지방분권 법 제42조) 2022년 특례시가 공식화되기 전에는 이러한 특례를 적용받기 위한 별도의 기준은 없었다. 인구가 100만 명이 된 시점부터 바로 적용되었다. 다만 해당 시의회의 조례제·개정 등의 절차가 필요하였다. 2022년에 특례시 명칭이 공식화되면서 매년 말일 외국인을 포함한 등록 인구를 2년간 유지해야 특례시가 되었다.
- 경기도
- 고양시 - 대한민국 경기도의 북서부에 위치한 특례시이다. 시청은 덕양구 주교동에 있으며, 시의 슬로건은 "평화의 시작 미래의 중심 고양"이다. 서울특별시의 근교 지역으로 성장한 곳으로, 1970년대부터 읍 규모의 시가지들이 발달했다. 1990년대 초 일산 신도시를 비롯한 7개 지역에 택지 개발사업이 이루어지면서 인구가 급증해 1992년 2월 1일에 시로 승격하였으며, 1996년에 일반구 2개(일산구, 덕양구)가 설치되었고 그 중 일산구는 2005년에 일산서구와 일산동구로 분리했다. 2014년 8월 1일에는 인구 100만 명을 돌파하였다. 일산서구 대화동에는 종합전시장인 킨텍스가 있고, 덕양구 행신동에는 일부 KTX의 종착역인 행신역이 있으며 행주내동 소재의 KTX 전용 차량기지인 수도권 철도차량정비단 입출고 열차의 일부가 행신역을 오고 간다. 휴전선이 있는 파주시와 접해 있는 특성상, 군사도시이기도 하다. 고양시의 인구는 1990년대 일산 신도시의 개발이후 급격하게 증가했다. 0~4세 인구는 20.47%,65세 이상 인구는 8.43%이다. 생산연령층인 15~64세 인구는 71.4%로 전국 평균 72.8%보다 비율이 낮고 유소년 인구 부양비는 23.5%로 전국평균인 22.8%보다 높으며 노년인구 부양비는 8.8%로 전국 평균인 14.5%보다 낮다. 여자 인구 100명당 남자 인구를 나타내는 성비는 97.8로 여자가 다소 많다. 덕양구의 삼송지구 등의 개발에 힘입어 인구가 꾸준히 유입되어 2014년 8월 1일 인구 100만을 돌파하였으며 2013년 말부터 인구가 월평균 천 단위로 증가하고 있다.
- 수원시 - 대한민국 경기도 중남부에 있는 특례시이자 경기도청 소재지이다. 동쪽으로는 용인시, 서쪽으로는 안산시, 남쪽으로는 화성시, 북쪽으로 의왕시와 접한다. 시청 소재지는 팔달구 인계동이며, 장안구, 권선구, 팔달구, 영통구의 4개 일반구가 설치되어 있다. 2022년 1월 13일 창원시, 용인시, 고양시와 함께 특례시가 되었다. 대한민국의 기초 자치단체 중 인구가 가장 많다. 세계문화유산인 수원 화성이 있다. 삼성전자 R&D 센터와 본사가 영통구 매탄동에 위치한다. 11개 대학교가 있다. 수원시의 인구는 2015년 5월 말 기준으로 121만 3665 명, 45만 7535 가구이고, 이 중 대한민국 국민이 117만 7376 명, 등록 외국인이 3만 6289 명으로 외국인이 수원시 거주 인구의 3%에 해당한다. 2012년 통계연보에 따르면, 0~14세 인구는 15.9%, 65세 이상 인구는 8%이다. 생산 연령층인 15~64세 인구는 76.1%(전국 평균 72.8%)이며, 유·소년 인구 부양비는 22.6%(전국 평균 22.8%)이다. 여자 인구 100명당 남자 인구는 102명이다.
- 용인시 - 대한민국 경기도 동남부에 있는 특례시이다. 동쪽으로 이천시, 서쪽으로 수원시·의왕시·화성시, 남쪽으로 평택시·안성시, 북쪽은 성남시·광주시와 접한다. 4읍 3면 28 행정동을 관할하는 도농복합 시로, 3개의 행정구(처인구, 기흥구, 수지구)가 설치되어 있다. 시청 소재지는 처인구 삼가동이고, 명소로는 에버랜드와 한국민속촌이 있다. 용인시는 산으로 둘러싸인 여러 개의 좁은 분지들로 이루어진 지형이어서 일핵(一核) 구조가 아니라 도심이 여러 곳에 분산된 다핵도시(多核都市)이며, 기흥구는 영동고속도로가 구성동과 동백동을, 수지구는 경부고속도로가 풍덕천동과 죽전동을 가로지른다. 용인시의 인구는 2021년 3월 기준 주민등록(내국인) 기준으로 109만 907 명이다.
- 창원시 - 대한민국 경상남도 중남부에 있는 특례시이자 경상남도청 소재지이다. 인구 103만 명의 경상남도 최대의 도시로, 해상무역과 공업이 발달하였다. 시청 소재지는 성산구이며, 행정구역으로는 5구 2읍 6면 46행정동 195법정동을 두고 있다. 도청 이전과 1980년대 중반의 경기 호황으로 개발이 성공적으로 완료되어 1989년에 원래 목표 인구였던 30만 명을 넘었고, 1997년에는 50만 명(창원 시내 동지역은 45만 명)을 넘어섰다. 창원·마산·진해 3개 시 통합하여 인구가 108만 명이 되었다. 2012년 12월을 기준으로 한 창원시의 인구는 1,091,471명이다.
여담
인구 100만 이상 대도시 기초 자치단체를 승격시켜 특례시라는 명칭이 부여됐고 일부 권한이 특례시에 이양됐지만, 특례시다운 권한, 행정의 자율성이 많이 확보됐다고 말하긴 어려운 상황이다. 2022년 7월 출범한 민선 8기의 4개 특례시(용인·수원·고양·창원)는 특례 권한 확보를 통한 행정 자율성과 행정 서비스 강화를 위해 힘을 모으고 있다. 지난해 6월 1일 지방선거 결과 4개 특례시 모두에서 시장이 바뀌었고, 이상일 용인 특례시장이 민선 8기 대한민국 특례시 시장협의회 대표 회장으로 추대됐다.
용인은 특례시로 승격함에 따라 시 본청에 1개 국(局)을 추가로 설치하고, 3급 구청장이 있는 구청 1곳(처인구) 구청장을 보좌하는 국장급 담당관(4급)을 신설하게 됐다. 특례시 권한이 조금 커진 셈이지만 갈 길은 아직 멀다. 4개 특례시와 행정안전부는 그동안 100만 대도시에 알맞은 행정서비스 제공과 권한 확보를 위해 특례시 지원협의회를 구성해 특례시 이양 사무 86개 기능(383개 단위사무)을 발굴하고 소관 중앙부처와 광역지방자치단체에 보냈다.
특례시 출범 1년이 된 현재, 자치분권위원회(향후 지방시대위원회)에서 심의를 완료한 사무는 25개 기능(185개 단위사무)에 그쳤다. 이 중에서도 이양이 완료된 권한은 9개 기능(142개 단위사무)밖에 없다. 특례시가 이양을 요구한 권한의 10% 수준이다. 세종특별자치시, 제주특별자치도, 강원 특별자치도 등은 법에 근거해 존재한다. 가령 세종특별자치시의 법적 지위와 조직, 재정 등은 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법이 명시하고 있다. 반면, 특례시의 법적지위 등을 명시한 법은 없다.
4개 특례시는 특례시 지원특별법 입법을 추진 중이다. 특례시의 법적 지위와 포괄적인 특례 권한 명시, 특례시지원위원회’설치 등의 내용을 담을 계획이다. 특례시를 새로운 지방자치단체의 유형으로 명확히 분류해 법적 지위와 실질적 권한을 확보하고 정부 지원의 법적 근거를 마련한다는 게 핵심이다. 특히 특례시 지원위원회의 경우, 특례권한 확보의 동력을 얻기 위해 국무총리 직속 기구로 두자는 게 4개 특례시 시장들의 공통된 의견이다. 중앙부처-도-특례시 간 종합적인 조정·협의를 원활하게 하고, 자치분권위원회의 이양 결정사항을 법령 제·개정으로 이어지도록 하는 일을 전담하게끔 하자는 기구다. 이양 사무에 대한 비용을 추계하고 정부와 도의 지원방안을 마련하는 일도 이 기구에 맡겨야 한다는 게 특례시장들의 생각이다.
대통령 소속 자치분권위원회(향후 지방 시대위원회)가 광역자치단체 사무에서 특례시 사무로 권한 이양을 의결했음에도 개별법 개정안은 국회와 중앙부처의 문턱을 넘지 못하고 있다. 각 부처가 소관 개별법 개정에 소극적이고, 특례시가 아닌 다른 자치단체에 지역구를 둔 의원들도 관심을 기울이지 않기 때문이다. 때문에 4개 특례시는 관련 법의 일괄 개정을 추진하고 있다. 3차 지방일괄이양이 추진되면 특례시는 대도시권 광역교통관리에 관한 사무, 산업단지 개발, 관광(단)지 지정 및 조성계획 수립 등 11개의 주민 밀접 사무와 지역 특화 사무에 대한 권한을 갖게 된다.
4개 특례시 시장들은 이 같은 권한을 확보하기 위해 분투노력하고 있다. 특히 대한민국 특례시 시장협의회 대표회장으로 추대된 이상일 시장은 여당인 국민의힘 국회의원 출신에다 윤석열 대통령 측근답게 폭넓은 인적 네트워크를 가동하며 동분서주하고 있다.[4]
동영상
각주
참고자료
- 〈고양시〉, 《위키백과》
- 〈수원시〉, 《위키백과》
- 〈용인시〉, 《위키백과》
- 〈창원시〉, 《위키백과》
- 〈특례시(대한민국)〉, 《위키백과》
- 〈특례시〉, 《나무위키》
- 〈특례시〉, 《네이버 지식백과》
- 정서영 기자, 〈특례시 출범 1년…대한민국특례시협의회 대표회장 이상일 시장, 특례권한 확보 동분서주〉, 《비전21뉴스》, 2023-01-12
같이 보기
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