특별시

서울특별시

특별시(特別市)는 대한민국의 행정 구역과 조선민주주의인민공화국의 행정 구역이다. 행정구역 종류 중 하나이며 특수행정구역으로서 광역자치단체를 구성하는 도시(독립 시)를 가리킬 때 쓰는 명칭이다. 대한민국과 북한에 특별시가 있다.^[1]^[2]

개요

대한민국의 특별시는 1949년 지정된 서울특별시가 유일하다. 명칭의 유래는 미 군정 당시 서울 특급시의 영어 명칭인 '서울특별 자유시(Independent City of Seoul)'의 번역어. 애초에 이 영어 명칭 자체가 미국의 수도인 워싱턴 컬럼비아 특별구 에서 따온 것이다. 특별시는 광역시와 대동소이하나 광역시는 위임사무에 한 해 주무 부처 장관의 관리 감독을 받지만, 특별시는 국무총리의 관리감독을 받는 데에서 차이가 있다. 이에 따라 다른 광역자치단체장은 차관급 대우를 받는데 비해, 서울특별시장은 장관급 대우를 받고 서울특별시 부시장이 차관급 대우를 받는다. 조선 시대 한성부도 오늘날의 특별시처럼 경기도와는 별개의 행정구역으로 기능했다. 그래서 부의 수장은 한성부에 국한되어 정 2 품 '판윤(判尹)'이라 지칭되었고, 지방의 부의 수장은 '부윤(府尹)', '부사(府使)'라 지칭되었다. 정2품은 조선 시대의 6조 수장 '판서'의 품계이니 판윤의 위세가 어느 정도 되는지 대충 짐작이 될 것이다.

'특별시'라는 단어가 주는 인상이 너무 강한 나머지, 특별시가 아닌 안산시, 의정부시 등의 몇몇 도시들은 캐치프레이즈로 '특별시'라는 단어를 집어넣는 경우가 있다. 바리에이션으로 관악구도 관악특별 구를 밀고 있다. 사실상 대한민국에서의 특별시는 서울이고 서울은 수도로 자타가 인정 하는 만큼 수도, 중심지 이런 식의 관념이 강하게 자리 잡고 있지만, 특별시의 '특별'이라는 단어는 원래는 그냥 'special'이 아니라 '특별히 도에서 분리된'(specially separated from the province)이라는 의미다.

특별자치도와 특별자치시라는 개념이 지방자치법에 존재하는데 당연히 특별시와는 다른 개념이고, 특별자치도와 특별자치시도 서로 전혀 다른 개념이니 혼동하지 않아야 한다. 현행법상 특별시에는 군을 둘 수 없다. 그래서 특별시 밑에 읍, 면, 리도 존재할 수 없는 것. 다만, 한때는 서울특별시 산하에 리가 있었던 적이 있었으나 얼마 안 지나서 모두 동이 되었다.

서울특별시는 전국 지방자치단체 중 유일하게 공무원 시험에 거주지 제한이 없다. 정확하게는 1999년까지 서울시 공무원 시험도 거주지 제한이 있었다가 2000년에 폐지된 것. 과거에는 지방직 시험과 날짜는 물론 문제도 달랐으나 서울시 주민들이 이런 역차별 때문에 지방 친척집 등으로 위장전입을 하는 사태가 발생하자 2019년부터 서울시 공무원 시험은 아예 지방직 시험과 같은 날에 실시하는 것으로 모자라 2020년부터 아예 문제도 지방직 시험과 공유한다. 한국의 유일한 특별시인 서울특별시에는 KTX 정차역이 5개. 있고 SRT 정차역은 하나만 있다. 놀이공원은 서울어린이대공원과 롯데월드 어드벤처 2곳이 있는데, 특히 롯데월드는 전국 각지에서 찾아올 정도로 인기가 매우 좋다.^[3]

대한민국 특별시

대한민국의 특별시는 서울특별시가 유일하다. 광역시 및 특별자치시 및 도와 동급인 광역지방자치단체이지만, 특별시장은 차관급인 광역시장 및 도지사보다 더 높은 장관급이다.

필요성

서울은 행정수도로서의 역할도 중요하지만, 인천광역시와 경기도를 포함하는 수도권 전체의 생활 중심지로서 전체 국민의 18%에 육박하는 950만 명이 활동하는 핵심 지역이다. 또한 한국의 실정은 정치, 경제, 문화, 사회, 교육 등 모든 기능이 서울에 집중되어 있는 도시화 현상을 보이고 있기 때문에 전국에서 서울이 차지하는 비중은 엄청난 것이다. 서울은 기능과 규모 면에서 중요한 위치에 있기 때문에 행정적으로도 특별한 대우를 받아야 한다.

문제점

지방자치제도가 본격적으로 시행하고 있는 현재의 사정에서 본다면 모든 지방자치단체는 중앙정부의 통제와 간섭을 배제하고 자율적으로 자치사무를 수행할 수 있다. 그러므로 직속 관할권 또는 직속 소관 부서의 차이점에 의해 구분되는 특별시 제도는 그 의미를 상실해가고 있다. 지방자치제도가 정착되면 지역적 기능의 중요성이나 행정조직의 규모 면에서 차이가 나는 것을 제외하고는 서울특별시와 다른 자치단체의 법적 위치 또는 자율적 권한 등은 동동하게 될 것이다. 따라서 기능과 법적 위치가 다른 시도와 동일한데도 불구하고 특별시라는 명칭을 사용하게 되면 특별지방자치단체와 혼동될 수 있다.

페지론

일각에서는 특별시, 광역시, 특별자치시 등 무분별하게 많은 지방자치단체 단위 명을 통폐합하여 서울이든 부산이든 대구든 세종이든 광역시로 단일화하자는 의견이 나오기도 한다. 자치시에서도 인구를 기준으로 한 법령상의 대도시 특례를 통해 자치권을 차등화하여 받고 있으므로 광역시도 이와 비슷하게 인구별로 차등화하기만 하면 해결할 수 있는 문제를 굳이 단위 명칭까지 쪼깨어 서울과 타 대도시 간의 위화감을 조성할 필요가 있냐는 것이다. 애초에 서울이 수도로서 누리는 지위는 법적으로 '특별시'라서 나오는 게 아니라 '서울'이기 때문에 나오는 것으로 수도 특례에 있어서 '특별시'라는 단위 명칭은 기능이 전무하다.

다른 해외의 지방자치 사례를 봐도 수도만을 위한 특별한 단위를 만드는 경우가 상당히 드물다. 중국만 봐도 성급시는 베이징만을 위한 단위가 아닌 상하이시, 충칭시 등이 함께 쓰고 있으며 러시아도 모스크바, 상트페테르부르크, 세바스토폴이 연방시라는 단위를 같이 쓰고 있다. 독일에서는 베를린, 함부르크, 브레멘이 동급의 도시주이며 이탈리아 역시 로마 광역시와 동급의 13개 광역시들이 각 지역마다 산재하여 있다. 캐나다, 프랑스 등 다른 나라들은 심지어 수도가 주에 소속된 일개 시와 동급인 경우가 일반적이다. 이 경우 그 도시는 주의 주도를 함께 겸한다. 수도가 특별히 고유의 행정단위를 갖는 것은 권위주의적 색채가 높다는 비판도 있다. 다만 미국은 연합국 특성상 연방행정의 중립성을 유지하기 위해 수도가 주에 소속되지 않은 독립시이지만 자치권과 시민 참정권이 다른 주보다도 엄격하게 제한되어 있으므로 권위주의라고 보기는 어렵다.

사건 및 논란

세종특별시 승격 추진

2017년 4월 27일 오전 이경희 한국국민당 대선후보가 세종특별 자치시청에서 기자회견을 갖고 세종시를 특별시로 승격시키겠다고 말했다. 이어 청와대와 국회, 대법원, 헌법재판소, 감사원을 정부세종청사로 이전하고 지방분권을 강화하겠다라고 밝혔다.

대전 특별시 승격 추진

2017년 4월 17일 문재인 더불어민주당 대선 후보는 대전광역시 중구 은행동 으능정이 거리에서 대전을 특별시로 승격하겠다고 약속했다. 이어 충청의 중심 대전이 충청의 중심으로 끝나지 않고 대한민국의 중심이 될 것이라며 반드시 대통령이 돼서 충청의 꿈을 현실로 만들겠다고 밝혔다.

전주 특별시 승격 추진

2017년 3월 22일 안희정 더불어민주당 대선 경선 후보가 전라북도의회에서 가진 기자회견에서 전주를 문화특별시로 지정해 세계적인 역사 문화도시로 적극적으로 육성하겠다고 말했다. 안희정 후보는 전주를 문화특별시로 지정하고 전주가 실질적으로 대한민국의 역사 문화 전통의 도시로서 아시아를 대표하는 세계적인 역사 문화도시로 발전할 수 있도록 집중 육성하겠다며, 국가의 역사문화·민족문화 창달이라는 의무와 사명을 갖고 전주시의 문화 관광산업 발전을 위해 지원하겠다고 밝혔다. 이어 국가의 역사 문화·민족문화 창달이라는 의무와 사명을 갖고 전주시의 문화 관광산업 발전을 위해 지원하겠다고 밝혔다.

새만금 특별시 신설 추진

2017년 5월 1일 오후 홍준표 자유한국당 대선 후보는 전주시 전동성당 인근에서 거점 유세를 열고 "전국의 모든 첨단산업을 새만금으로 모아보자"며 "새만금특별법을 통과시켜서 새만금을 '기업특별시'로 만들어보겠다"고 말했다. 홍준표 후보는 새만금 개발 추진에 조건이 있다며 "전북에서 20% 이상은 나와야 한다. 그래야 내가 해주겠다고 이야기한다"고 지지를 호소했다. 이어 "새만금을 홍콩 식으로 개발을 해보겠다"며 "중국이 홍콩을 영국으로부터 돌려받고 난 뒤에 1국2체제 형식으로 운영했다. 홍콩의 자본주의를 손대지 않았다"고 설명했다. 또한, "새만금을 기업특별시로 만들어서 모든 규제를 싹 없애버리고 환경, 경찰만 들어가고 나머지는 1국 2체제로 개발하자는 것"이라며 "재벌의 사내유보금을 끌어내서 쓰도록 할 것"이라고 밝혔다.

부산특별시 승격 추진

부산의 특별시 승격 주장이 나온 계기는 서울의 특별시 승격이었다. 경기도에 예속됐던 서울이 1946년 8월 16일 수도임을 명분으로 내세워 특별시가 되자 부산에서도 특별시 여론이 조성되었다. 여론 조성의 중심에는 1946년 7월 10일 출범한 부산상공회의소가 있었고 부산상공회의소 초대와 2, 3대 회장을 지낸 김지태(1908∼1982)가 있었다. 승격 여론 조성의 다른 축은 '부산특별시승격기성회'다. 1949년 6월 14일 부산상공회의소와 동회연합회가 주축이 되어 설립한 부산특별시승격기성회는 관과 유지가 총망라된 범시민적 조직이었다. 회장 김지태, 부회장 김용준, 이사 김낙제, 김달범, 신덕균, 권인수 등이 선임돼 거시적 승격운동 조직을 갖추었다. 부산특별시승격기성회는 1949년 6월 25일 대통령과 국회의장에게 부산을 정부 직할의 특별시로 승격시켜 줄 것을 청원하였다.

부산시는 한국 전쟁 중에 임시수도가 되면서 인구가 급격히 불어났다. 이를 바탕으로 부산시의 시세(市勢)가 강해졌고 부산 출신의 국회의원들이 부산시를 특별시로 지정해야 하다고 주장하는 목소리가 높아졌다. 하지만 전후에 서울특별시와 서울 출신의 국회의원들이 반발하여 무산되었다. 4.19 이후 다시 '부산특별시 승격안'이 주장되었으나 장면 내각은 이를 묵살하였다. 하지만 경부축을 발판으로 경제를 발전시키고자하는 박정희의 의지로 부산시는 특별시보다 한 단계 낮은 직할시로 지정되었다. 2003년 2월 17일 부산의 66개 시민. 사회단체가 모여 결성한 부산경제살리기시민 연대(옛 부산경제가꾸기 시민연대)가 올해 부산의 특별시 승격´운동을 전개하기로 했다. 부산경제살리기시민 연대는 2003년 전개할 시민경제운동 10대 사업을 발표하면서 특별시 승격 운동을 신규 사업으로 중점 추진하겠다고 밝혔다. 부산경제살리기시민 연대는 새 정부가 주요 국정지표로 내세운 분권적 차원에서 수도권 집중을 완화하고 세계 경쟁력을 강화하는 국가전략 투자도시로서 부산을 특별시로 승격하는 한편 이를 뒷받침할 수 있는 (가칭)부산발전특별법 제정을 정부에 강력하게 요구하기로 했다. 부산특별시승격을 전제로 한 경상남도 양산시 및 진해시 웅동지역의 발전적 통합도 적극 검토하기로 했다.

2003년 6월 23일 홍성철 진해문화원 이사는 창원대학교 국제홀에서 지방분권운동 경남본부(상임대표 안홍준) 주최로 열린 ‘부산광역시의 대도시 패권주의 대응 토론회’에서 진해신항 건설에 따른 경제적 효과 분석을 주제 발표하고 부산의 시민단체들이 진해는 물론 김해·양산까지 부산에 편입시켜 서울에 버금가는 부산광역특별시를 만들어야 한다는 논리의 배경은 진해 용원동 일대에 건설되는 진해 신항의 엄청난 경제적 이익을 독식하기 위한 전술이라고 주장했다. 또 경남과 부산이 함께 발전하려면 경남 땅의 부산 편입 논리에 벗어나 양산·김해를 지켜내야 하지만, 무엇보다 먼저 진해시민과 전체 경상남도민이 힘을 모아 부산의 진해 신항 편입 시도를 저지해야 한다는 주장으로 이어졌다. 홍 이사는 현재 부산항은 컨테이너 선석 21개만으로도 항만관련 매출액이 연간 20조 원을 웃돈다며 신항만은 부산항의 1.5배인 30선석으로 어느 자치단체에 소속되느냐에 따라 이익의 향배가 결정된다고 주장했다. 이어 부산항의 20조 원 매출은 부산 부가가치의 40%며 항만의 고용효과도 전체의 27%라며 신항의 30선석 가운데 18선석만 소속돼도 개당 1만 5000원인 컨테이너세가 도세 수입으로 연간 724억 원”이라고 분석했다. 또 부산은 이처럼 항만의 가치를 잘 알고 신항만을 한 손에 틀어쥐려고 끈질기게 공격적으로 나오고 있다면서 양산·김해·진해를 부산에 집어넣어 부산광역특별시를 만들어야 한다는 그들의 주장도 핵심은 진해 땅에 있다고 못 박았다.

2004년 11월 26일 YTN은 부산광역시청이 부산항의 국제 경쟁력을 높이기 위해 해양 관련 산업에 대한 계획 수립과 시행에 있어서 중앙정부로부터 독자성을 갖는 '해양특별시 승격'을 추진하고 있다고 보도하였다. 해양 특별시가 되면 항만시설을 비롯해 해양자원개발사업 시행자와 관련 기업에 대한 조세감면은 물론 정부의 예산 지원이 가능해질 것이라는 기대 때문이다. 이에 대해 허남식 부산광역시장은 "독자적으로 해양개발에 나설 수 있고 해양 부처에 적극적으로 의견을 개진할 수 있어 부산이 국제적으로도 경쟁력 확보할 수 있다고 말했으며 최우용 동아대학교 교수는 "해양특별시 법률안의 제정 방안은 국가 균형발전과 해양도시의 국가경쟁력 확보 차원에서 추진해야 한다."라고 주장했다. 그러나 행정수도 이전 논의가 정리되지 않은데다 타 시도와의 형평성 문제 때문에 추진에 난항이 예상된다.

지역적 특성을 반영한 차등적 분권과 지역 균형 발전을 위해 부산을 해양특별시로 만들어야 하고 동북아의 유수한 경쟁 항만들의 독주를 막고 국가경쟁력을 강화하는 것이 부산이 살고 나라가 잘 살게 되는 길이다. 정치권의 이념적, 정략적 접근을 떠나 해양특별시를 바라는 부산 시민들의 염원을 이뤄내기 위한 정책적 차원의 실천적 행동이 필요하다. 해양 특별시로 부산의 차세대 성장 동력인 해양물류와 해양관광을 적극 육성하고, 장기적으론 우리나라의 경제수도로 발돋움하기 위한 전략이라며 미국, 호주, 독일 등 선진국의 경우 정치 수도와 경제수도로 이원화돼 있는데, 국가균형발전 차원에서도 이를 적극화하는 노력이 필요하다고 강조했다. 각 전문가 150여 명으로 구성된 추진위에서 부산 시민들의 여론을 수렴하는 동시에 구체적 실무 작업에 들어가 약 1년 6개월 후엔 특별법 발의가 가능할 것 같다고 전망했다.

북한의 특별시

북한에 특별시는 라선시와 남포시, 개성시가 있다. 2010년 생겨났으며 지위는 대한민국의 광역시와 비슷하다. 대한민국과는 달리, 특별시와 직할시가 의미가 정반대로 간주되어 왔다. 즉 평양시가 북한의 최고 등급 광역행정구역으로 간주되었던 것이다.

한국에 알려져 있던 것과 달리 정작 북한에서는 이러한 구분이 없는 것으로 보인다. 2012년에 발간된 중학교 2학년 지리 교과서에는 평양시를 라선시, 남포시와 함께 특별시로 묶고 있다. 반면 2018년 외국문출판사가 발간한 <조선민주주의인민공화국 주요 경제지 대들>에서는 평양시, 라선시, 남포시를 직할시로 묶고 있다. 하지만 같은 책자의 남포시 부분에서는 남포시를 특별시라고 소개하고 있다. 이를 미루어 볼 때 북한에서는 특별시와 직할시의 구분이 없거나, 용어 사용이 명확하지 않은 것으로 보인다.

다만 법적으로는 직할시만 적시되어 있다. 실제로 북한 헌법이나 조선로동당 규약상 '도(직할시)'와 같은 표현으로 명기된 직할시와는 달리 특별시는 해당 용어가 전혀 사용되지 않아 명확한 법적 근거가 없는 행정구역임을 알 수 있다. 단순히 도에 속하지 않은 특별한 도시[8]라는 뜻으로 사용되는 일반명사인 것으로 보인다.

서울특별시, 부산광역시와 같이 대한민국의 '특별시', '광역시'는 법률상 정식 명칭인 것과 달리 오히려 특례시처럼 북한의 직할시, 특별시는 '직할시', '특별시'를 뺀 명칭이 정식 명칭이다. 즉 북한에서는 평양직할시, 라선 특별시, 남포 특별시, 개성 특별시라는 표현은 사용하지 않으며, 평양시, 라선시, 남포시, 개성시라고만 적는다. 실제로 조선 중앙 통신이나 로동신문 등 북한 관영 매체들도 이렇게 표기한다.

특별시의 승격 요건은 인구 수가 아닌 정치적 경제적 위상에 따라 정해진다. 일단 남포의 인구는 98만 명에 이르는 인구상 북한의 제2도시이지만 라선은 인구가 고작 20만 명 밖에 안된다. 개성 역시 30만 명이 겨우 넘는 도시로, 도청 소재지도 아닌 단천, 개천보다 인구가 적다. 반면 함흥(76만), 청진(66만)은 인구가 많음에도 일반 시다.

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