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환지청산
환지청산(換地淸算)은 환지계획에서 결정된 권리면적과 확정된 환지면적 간의 차이에 대한 평가액을 산정하는 절차를 말한다. 권리면적에 비해 환지면적이 증가한 '증환지'의 경우에는 평가액을 징수하고, 권리면적에 비해 환지면적이 감소한 '감환지'의 경우에는 평가액을 교부한다.
목차
현금청산
환지방식에서는 무조건 환지(땅)를 받는가. 아니다 이는 잘못된 상식이다. 경우에 따라서는 환지를 받지 못하고 돈으로 청산하는 경우가 있다. 이하에서는 토지에 대해서 환지를 받지 못하고 현금으로 청산되는 경우를 상세히 살펴본다. 건물 등 장애물에 대한 청산은 필요한 경우 법 제65조에 의하여 손실보상을 받는다.
현금청산 요건
- 가. 동의에 따른 현금청산
토지 소유자가 신청하거나 동의하면 해당 토지의 전부 또는 일부에 대하여 환지를 정하지 아니할 수 있다. 즉 전부나 일부를 땅이 아닌 돈으로 받을 수도 있다는 뜻이다. 다만, 해당 토지에 관하여 임차권자등이 있는 경우에는 그 동의를 받아야 한다(법 제30조 제1항). 따라서 토지소유자가 돈이 필요한 경우에는 시행자에게 전부나 일부를 돈으로 줄 것을 요구할 수 있고, 이 경우 요건에 맞으면 현금청산을 하는 것이다.
물론 이렇게 현금청산을 요구해도 조합이 모두를 돈으로 줄 수는 없는 것이다. 따라서 시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지는 규약·정관 또는 시행규정으로 정하는 방법과 절차에 따라 환지를 정하지 아니할 토지에서 제외할 수 있다(법 제30조 제2항). <신설 2011.9.30.>
- 환지 예정지를 지정하기 전에 사용하는 토지
- 환지 계획 인가에 따라 환지를 지정받기로 결정된 토지
- 종전과 같은 위치에 종전과 같은 용도로 환지를 계획하는 토지
- 토지 소유자가 환지 제외를 신청한 토지의 면적 또는 평가액(제28조제3항에 따른 토지평가협의회에서 정한 종전 토지의 평가액을 말한다. 이하 같다)이 모두 합하여 구역 전체의 토지(국유지·공유지를 제외한다) 면적 또는 평가액의 100분의 15 이상이 되는 경우로서 환지를 정하지 아니할 경우 사업시행이 곤란하다고 판단되는 토지
- 주민등의 의견청취를 위해 공람한 날 또는 공고한 날 이후에 토지의 양수계약을 체결한 토지. 다만, 양수일부터 3년이 지난 경우는 제외한다.
다시 말하여 위에서 열거한 토지에 해당하면 돈으로 달라고 신청을 해도 돈이 아닌 환지로 준다는 것이다.
- 나. 과부족분 현금청산
(1) 과소토지 개념
- 시행자는 토지 면적의 규모를 조정할 특별한 필요가 있으면 면적이 작은 토지는 환지 대상에서 제외할 수 있다(법 제31조 제1항). 환지방식은 체비지나 공공시설용지때문에 필연적으로 감보가 되는 상황에서 과소토지까지 모두 환지를 준다는 것은 불가능하기 때문이다.
- 따라서 소위 과소토지는 환지를 받지 못하고 현금으로 청산되는 것이다. 따라서 환지방식에 투자를 하는 경우 과소토지의 기준을 반드시 숙지하고 투자여부를 결정하여야 한다. 환지를 받는 것으로 착각하고, 새로운 환지의 가치를 보고 높은 가격에 토지를 매수하였다가 환지를 받지 못하면 매수가격에도 못 미치는 청산금을 받는 경우가 종종 있다. 주의를 요한다.
(2) 과소토지의 기준
① 원칙
- 과소 토지의 기준이 되는 면적은 「건축법 시행령」 제80조에서 정하는 면적에서 시행자가 규약·정관 또는 시행규정으로 정한다(법 제31조 제2항). 이 경우 과소 토지 여부의 판단은 권리면적(토지 소유자가 환지 계획에 따라 환지가 이루어질 경우 도시개발사업으로 조성되는 토지에서 받을 수 있는 토지의 면적을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 기준으로 한다(령 제62조 제1항).
- 건축법 시행령 제80조에서 정한 면적이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 이상을 말한다.
- 주거지역: 60제곱미터
- 상업지역: 150제곱미터
- 공업지역: 150제곱미터
- 녹지지역: 200제곱미터
- 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하지 아니하는 지역: 60제곱미터
② 예외
- 그러나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 과소 토지의 기준이 되는 면적을 국토교통부장관이 정하는 바에 따라 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 따로 정할 수 있다. <개정 2013.3.23>
- 기존 건축물이 없는 경우(주거지역의 경우 150제곱미터 이상에서 500제곱미터 이하의 범위를 말한다. 지침 4-1-6.)
- 환지로 지정할 토지의 필지수가 도시개발사업으로 조성되는 토지의 필지수보다 많은 경우
- 환지 계획에 따라 도시개발사업으로 조성되는 토지에 대한 지구단위계획에서 정하는 획지(劃地)의 최소 규모가 「건축법 시행령」 제80조에서 정하는 면적보다 큰 경우
- 미분할 혼용방식으로 사업을 시행하는 경우
- 그 밖에 시행자가 환지 계획상 「건축법 시행령」 제80조에서 정하는 면적을 기준으로 하여 환지하기 곤란하다고 인정하는 토지
- 다. 투기억제를 위한 환지 제외 또는 제한
(1) 청산 또는 환지 제한 사유
- 시행자는 주민 등의 의견청취를 위하여 공람 또는 공청회의 개최에 관한 사항을 공고한 날 또는 투기억제를 위하여 시행예정자(관계 중앙행정기관의 장, 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다), 구역지정제안자를 말한다)의 요청에 따라 지정권자가 따로 정하는 날(이하 이 조에서 "기준일"이라 한다)의 다음 날부터 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 토지 또는 건축물에 대하여 금전으로 청산(건축물은 제65조에 따라 보상한다)하거나 환지 지정을 제한할 수 있다(법 제32조의2 제1항). <개정 2013.3.23.>
- 1필지의 토지가 여러 개의 필지로 분할되는 경우
- 단독주택 또는 다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우
- 하나의 대지범위 안에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우
- 나대지에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」에 따른 구분소유권의 대상이 되는 건물을 건축하여 토지 또는 건축물의 소유자가 증가되는 경우
(2) 제한방법
- 시행자는 위 각 호에 해당하는 경우에는 규약ㆍ정관 또는 시행규정으로 정하는 바에 따라 환지의 위치, 종류, 규모 등을 제한할 수 있다. 이 경우 시행자는 입체 환지를 신청하는 토지나 건축물에 대해서는 기준일 당시의 해당 토지 또는 건축물의 수를 초과하여 입체 환지를 신청할 수 없다(규칙 제30조의2 제1항).
- 위 제1호 및 제3호는 해당 토지 또는 주택 등의 분할ㆍ이전을 위하여 「부동산등기법」에 따른 등기부에 기록된 등기 접수일을 기준으로 환지 지정 제한 여부 등을 판단하고, 위 제2호 및 제4호는 해당 건축물에 대한 「건축법」에 따른 건축허가 또는 용도변경허가 신청일을 기준으로 환지 지정 제한 여부 등을 판단한다(규칙 제30조의2 제2항). [본조신설 2012.3.30]
- (3) 기준일 고시
- 지정권자는 기준일을 따로 정하는 경우에는 기준일과 그 지정사유 등을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다(법 제32조의2 제2항). [본조신설 2011.9.30.]
청산금 징수·교부대상자
- 가. 환지처분 공지 당시의 등기부상의 토지소유자
청산금에 대한 징수·교부 대상자는 원칙적으로 환지처분 공지 당시의 등기부상의 토지소유자라고 할 것이다. 관계당사자 사이에 청산금징수에 관한 다른 약정이 있다 하더라도 청산금부과처분의 대상은 위 소유자라 할 것이다(대법원 1989. 11. 10. 선고 88누9923 판결). 환지처분에 의한 환지청산금 지급의무는 환지처분 공고당시의 환지된 토지소유자에게 있다(대법원 1969. 5. 27. 선고 69누10 판결).
다만, 환지예정지가 지정되어 있는 단계에서의 토지매매로 인한 종전토지의 소유권이전등기가 경료된 경우 권리면적과 환지예정지의 차이가 있을 때, 매매계약당시 당사자 사이에 감평환지에 관한 교부청산금을 매매목적물에서 제외하는 특약이 없으면 당사자의 의사는 종전토지에 관한 모든 권리의무를 매매의 목적물로 정한 것이라고 보는 것이 상당하다(대법원 1991. 1. 11. 선고 90다카23196 판결). 특약이 있으면 그 특약에 내용에 따른다(대법원 1995. 6. 29. 선고 95다4223 판결).
- 나. 경매 낙찰자 승계여부
(1) 환지처분이 되기 전
- 경락인은 환지예정지에 관한 권리만을 낙찰 받는 것이 아니라 환지청산금에 관한 권리를 포함한 종전의 토지에 관한 일체의 권리를 낙찰 받으므로, 교부청산금도 경락인이 취득한다.
- 이에 대해 서울고등법원은 “환지예정지가 지정되었다 하더라도 경매신청은 종전의 토지에 대하여 하여야 하고 경매목적물의 표시도 종전의 토지를 기준으로 표시하는 점{법원실무제요 민사집행(ⅱ), 2003년판, 제21쪽 참조}, 환지처분이 있기 이전에는 환지청산금만을 별도로 공시할 방법이 없는 점, 경매는 국가가 채무자의 의사에 반하여 그 소유물을 매각하는 것으로, 매도인(소유자)과 매수인(경락인)이 매매대금 및 매매목적물에 관하여 개별적 교섭을 할 수 없는 점, 경매의 경우 담보책임이 제한되므로 이 사건과 반대로 환지청산금이 징수되더라도 경락인은 채무자에게 담보책임을 물을 수 없어 경락인이 환지청산금 징수의 위험을 부담하여야 하는 것으로 보이는 바, 이 사건과 같이 환지청산금이 교부되는 경우에도 그 이익을 경락인이 취득하는 것이 공평하다고 보이는 점, 경매절차에서 경매목적물에 대한 감정평가나 매각예정가격의 결정이 잘못되었다하더라도 그 때문에 경매목적물이 부당하게 저렴한 가격으로 매각됨으로써 그 매각허가결정이 위법하다고 볼 수 있는 경우에 경매목적물의 소유자 등이 이를 이유로 적법한 절차에 따라 그 매각허가결정의 취소를 구할 수 있음은 별론으로 하고, 매수인이 경매절차에서 취득한 경매목적물의 시가와 감정평가액과의 차액 상당을 법률상의 원인없이 부당하게 이익을 얻은 것이라고는 볼 수 없는 점(대법원 1997. 4. 8. 선고 96다52915 판결 등 참조) 등의 사정과 갑 제15 내지 17호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건의 경매목적물로 환지예정지가 아닌 종전의 토지의 주소와 면적이 표시되어 있는 점, 감정평가서에 "환지감평 97블럭7롯트 환지면적 817.3㎡”로 기재되어 있고, 환지예정지(체비지)증명원이 경매기록에 첨부되어 있어 경매참가인들이 환지청산금이 교부될 것이라는 사정을 알 수 있었던 점 등을 종합하여 보면, 경락인인 제2매수인들은 환지예정지에 관한 권리만을 낙찰 받는 것이 아니라 환지청산금에 관한 권리를 포함한 종전의 토지에 관한 일체의 권리를 낙찰 받는 것으로 봄이 상당하다."고 판시한 바 있다(서울고등법원 2013. 7. 10. 선고 2012나81069 판결).
(2) 환지처분 이후
- 그러나 환지처분이 확정되면, 그 이후에 낙찰 받는 자는 교부청산금에 대해 권리가 없다. 환지처분 확정 당시 종전토지 소유자에게 귀속한다.
- 이에 대해 하급심 판결은 "환지처분으로 인한 청산금지급청구권은 위 환지처분확정당시(1988.5.16.)의 종전토지 소유자인 소외 창▲산업주식회사에 귀속된다 할 것이고, 위 환지처분확정전에 종전 토지에 대하여 이미 설정된 근저당권에 기하여 임의경매절차가 이루어졌다고 하여도 위 환지처분확정 이후(1988.5.24.)에 위 경매목적물의 소유권을 취득한 원고에게 귀속된다고 볼 수는 없다"고 판시하고 있다(인천지방법원 1989. 3. 23. 선고 88가합14594 판결 : 확정).
- 한편, 현금청산대상자로 정하여 환지계획을 공람한 경우 현금청산대상자는 반드시 의견제출기간 내에 의견을 제출하여 환지를 지정하지 않고 현금청산대상자로 지정한 것에 대해 위법임을 주장하여야 할 것이다. 하급심 판결 중에는 현금청산대상 토지로 결정된 토지를 뒤늦게 경매로 취득한 자가 환지를 지정하지 않은데 따른 손해배상을 청구한 사건에서, 그 이전 소유자가 의견제출을 하지 않음으로써 현금청산에 묵시적 동의를 하였다고 보아야 하고, 경매로 취득한 자는 이러한 지위를 승계한 것이므로 현금청산에 대해 이의를 제기할 수 없다고 판시한바 있다(인천지방법원 부천지원 2010. 5. 10. 선고 2008가합3632 판결).
청산금 산정 방법
청산금은 환지처분을 하는 때에 결정하여야 한다(법 제42조 제2항). 따라서 청산금의 산정은 환지처분시의 토지가격을 기준으로 하여야 한다(대법원 1996. 4. 12. 선고 95누15674 판결).
또한 도시개발사업의 시행자는 환지 방식이 적용되는 도시개발구역에 있는 조성토지 등의 가격을 평가할 때에는 토지평가협의회의 심의를 거쳐 결정하되, 그에 앞서 공인 평가기관인 감정평가업자로 하여금 평가하게 하여야 하고(법 제28조 제3항, 령 제59조), 감정평가업자는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하되, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 도시개발사업의 목적에 따라 가감 조정하여 적용할 수 있다(대전지방법원 2013. 6. 5. 선고 2013구합392 판결).
토지구획정리사업법에 의한 환지청산금의 기준이 되는 토지가격의 산정은 그 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지를 선택하여 그 공시지가를 기준으로 환지청산시까지의 지가변동율을 참작하고 표준지와 평가 대상 토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 가치에 영향을 미치는 제 요인을 비교교량하는 이른바 품등비교를 하여 가격을 평가하여야 하며, 그 감정평가서에는 위와 같은 각 평가요인을 구체적으로 특정하여 명시함으로써 보상액 산정이 적정하게 이루어졌음을 객관적으로 인정할 수 있어야 한다(대법원 1995. 9. 5. 선고 95누3060 판결).
청산금 징수·교부
- 가. 청산금 징수·교부 시기
(1) 원칙
- 시행자는 환지처분이 공고된 후에 확정된 청산금을 징수하거나 교부하여야 한다.
- 청산금의 징수 및 교부는 환지처분일로부터 1년 이내에 완료하여야 한다(지침 4-9-1).
- 환지청산금 지급기일은 환지처분 공고일 다음날이라고 정한 것으로 보아야 한다(서울고등법원 2012. 7. 25. 선고 2012나15482 판결).
- 환지처분이 늦어 질 경우 환지예정지의 지정 등으로 사용수익도 정지된 토지소유자가 환지처분 시까지 청산금도 지급받지 못하는 문제점이 있어, 법은 환지를 정하지 아니하는 토지에 대하여는 환지처분전이라도 청산금을 교부할 수 있다고 규정하고 있으나(법 제45조제1항), 강행규정이 아니어서 시행자가 지급결정을 하지 않고 있는 경우 사유재산권의 보장원칙을 규정한 헌법에 위배된다고 보여진다. 따라서 입법론으로는 강행규정으로 하고 그 지급시기도 명확히 하여야 할 것이다. 늦어도 사용수익이 정지되는 환지예정지 지정이 있으면 그와 동시에 청산금이 교부되어야 한다고 생각한다.
(2) 예외
- 동의 또는 면적 적정화를 위해 환지 대상에서 제외한 토지 등에 대하여는 환지처분 전이라도 청산금을 교부할 수 있고(법 제46조 제1항 단서), 청산금을 교부하는 때에 청산금을 결정할 수 있다(법 제41조 제2항 단서).
- 나. 청산금 분할 징수·교부 가능
청산금은 이자를 붙여 분할징수하거나 분할교부할 수 있다(법 제46조 제2항).
청산금을 분할징수하거나 분할교부하려는 경우에는 청산금액에 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 정하는 이자율을 곱하여 산출된 금액을 이자로 징수하거나 교부할 수 있다. 그 외에 청산금의 분할징수 또는 분할교부에 관하여 규약ㆍ정관 또는 시행규정에서 정하는 바에 따른다(령 제68조).
- 다. 징수방법
(1) 행정청은 체납처분으로 압류
- 행정청인 시행자는 청산금을 내야 할 자가 이를 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다(법 제46조 제3항).
(2) 비행정청은 징수 위탁
- ① 징수위탁
- 행정청이 아닌 시행자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 청산금의 징수를 위탁할 수 있다(법 제46조 제3항).
- 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 부과금이나 연체료의 징수를 위탁받으면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 조합은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 징수한 금액의 100분의 4에 해당하는 금액을 해당 특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 구(자치구의 구를 말한다. 이하 같다)에 지급하여야 한다(법 제16조 제5항).
- ② 직접 청산금지급청구 소송 가능여부
- 위와 같이 행정청이 아닌 시행자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 청산금의 징수를 위탁할 수 있다는 규정이 있는 상황에서 시행자가 직접 민사소송으로 청산금 청구소송이 가능한지가 의문이다.
- 이에 대해 도시개발조합의 청산금은 통상은 시장·군수에게 위탁하여 징수하고, 다만 징수 위촉을 거부하거나, 소멸시효 완성을 저지하기 위해서라는 특별한 사정이 있는 경우에는 민사소송으로 청구하는 것이 가능하다는 판결이 있다(대구지방법원 2013. 1. 10. 선고 2012나11912 판결, 대구지방법원 김천지원 2012. 5. 10. 선고 2011가단13421 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2001다83784,83791 판결).
- 반면, 일부 하급심 판결은, 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000다28568 판결을 인용하면서, 청산금은 민사소송으로 청구가 불가하고, 가사 가능하더라도 청산금부과처분을 근거로 청구하는 것은 공법상 권리이므로 당사자소송으로 하여야 한다고 한다(서울고등법원 2012. 12. 7. 선고 2012나34001 판결).
- 그런데 대법원은 최근 이러한 논란에 종지부를 찍었다. 즉 대법원은 “도시개발법 제46조제3항에 따라 도시개발사업조합이 관할 지방자치단체의 장에게 도시개발법에 따른 청산금의 징수를 위탁할 수 있다 하더라도, 지방자치단체의 장이 징수위탁에 응하지 아니하는 등의 특별한 사정이 있는 때에는 도시개발사업조합은 직접 공법상 당사자소송으로 청산금의 지급을 구할 수 있다.”고 판시하였다(대법원 2017. 4. 28. 선고 2013다1211 판결).
- ③ 채권자대위 가능여부
- 한편 조합의 조합원에 대한 경비부과징수권은 행정처분적인 성질을 가지는 것이어서 채권자대위권을 행사할 피대위채권으로 적합하지 아니한 것이라고 보아야 한다(대법원 2002. 5. 28. 선고 2000다5817 판결).
- 라. 교부 청산금 공탁
청산금을 받을 자가 주소 불분명 등의 이유로 청산금을 받을 수 없거나 받기를 거부하면 그 청산금을 공탁할 수 있다(법 제46조 제4항).
- 마. 청산금의 소멸시효
청산금을 받을 권리나 징수할 권리를 5년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다(법 제47조).
양도소득세 부과여부
- 가. 양도 또는 취득
예를 들어 종전 토지가 200평인데, 환지계획에 의하면 권리면적은 100평인 경우를 가정한다. 먼저 감환지의 경우, 예를 들어 환지 면적이 80평인 경우에 이 80평은 양도에 해당하지 아니하나, 권리면적 중 20평에 대해 환지청산금을 지급받는 경우에 20평은 양도에 해당한다. 다음 반대로 증환지의 경우, 환지 면적이 120평인 경우에는 권리면적 100평은 양도에 해당하지 아니하나, 권리면적보다 증가한 20평에 대해 환지청산금을 납부하는 경우에 20평은 새로운 토지 취득에 해당하므로 취득세를 납부한다.
- 나. 8년 자경농지의 경우 특례
한편, 환지처분에 따라 교부받는 환지청산금에 대해서는 양도소득세가 부과되어야 하나, 8년 자경농지의 경우의 경우 양도소득세가 감면된다(조세특례제한법 제69조, 시행령 제66조). 이때 「도시개발법」 또는 그 밖의 법률에 따라 환지처분 이전에 농지 외의 토지로 환지예정지를 지정하는 경우에는 그 환지예정지 지정일부터 3년이 지난 농지는 양도세 감면대상에서 제외하나, 다만, 환지처분에 따라 교부받는 환지청산금에 해당하는 부분은 3년이 지났어도 감면된다(조세특례제한법 제69조, 시행령 제66조 제4항 제2호).
따라서 환지예정지 지정일로부터 3년 이내에 매각을 하여야만 8년 자경농지 감면혜택을 받는다. 따라서 이 기간 안에 매각하는 것이 절세에 도움이 된다. 다만 환지청산금은 환지예정지지정일로부터 3년이 지나도 8년 자경 감면을 받는다.
동영상
참고자료
- 김도균 변호사, 〈평가식 환지방식의 도시개발사업 및 환지예정지지정처 분의 위법성 판단기준〉, 《법무법인정의》, 2023-03-08
- 아하4004, 〈도시개발사업 환지방식 현금청산의 모든 것〉, 《네이버 블로그》, 2019-01-27
- 법무법인강산, 〈환지방식에서 현금청산의 모든 것〉, 《법무법인강산》, 2018*03-08
같이 보기
