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농지개량
농지개량(農地改良)은 관개 · 배수 · 토양개량 등 농지의 생산성과 이용도를 높이기 위해 행하는 농지사업이다.
농지의 이용도를 영속적으로 높이기 위해 농지를 정비하는 것을 말한다. 농지개량의 범위는 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개 · 배수 · 통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않아야 한다.
① 농지의 이용가치를 높이기 위해 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위,
② 해당 농지의 토양개량이나 관개 · 배수 · 농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림수산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토 · 성토 · 절토하거나 암석을 채굴하는 행위. 근거법은 농지법이다.
개요
농지개량은 토지를 농지(農地)로 이용함에 있어서 그 이용도를 영구적으로 높이는 일이다.
토양의 일시적 개량으로서의 경운(耕耘) ·시비(施肥) 등의 조작은 엄밀한 의미에서 농지개량이라 하지 않는다. 좁은 의미로는 밭두둑 ·도랑 등의 변경 ·폐지, 밭 전환(轉換), 논 전환 등 지목변경(地目變更)을 포함한다. 그리고 넓게는 용수가 부족한 경지에 관개시설을 하고, 과잉수가 정체하는 곳이나 홍수의 피해가 있는 저습지(低濕地)에는 배수시설을 하며, 산림 ·원야(原野)를 개간하고, 호소(湖沼) ·해면(海面)을 간척하여 새로이 경지를 만들며 가뭄, 더 나아가 위의 사업에 관련하여 농촌 또는 농민의 복리증진을 목적으로 한 농지 및 부대시설의 재해복구공사, 또는 국토종합개발사업 중 물과 토지의 이용면 등을 포함한다.
농지개량은 기본적으로 물 ·토지 ·작물의 유기적인 관계를 포함하는 것으로서, 그 조사 ·계획 ·설계 ·시공과 공사 완료 후의 유지관리에 이르기까지 일관된 종합사업이다. 따라서 사업비, 즉 자본을 투입한 농지에서 반드시 생산물의 증가 또는 신생(新生)을 이룩하여 거기에서 얻어지는 수익이 사업비를 보상할 수 있도록 한다. 즉, 경제효과가 일정한 기준 이상이 되어야 한다.
농지개량에 의한 증산효과(增産效果)는 그 후에 계속되는 영농조건이 이에 합치되어야 한다. 대개의 경우, 작물의 생육조건에 변화를 주게 되고 그 결과 영농기술에 변화를 가져오는 것이 보통이다. 그리고 농업수리가 시행된 농지에서의 작물의 증산효과는 그것이 해마다의 기상조건에 따라 좌우되고, 영농기술의 변화, 토지조건의 차이 등의 여러 요인에 의해 영향을 받기 때문에 관개(灌漑) ·배수(排水)만의 효과가 얼마나 있었는가를 측정하는 것은 어렵다. 더욱이 이것을 숫자적으로 정확히 나타낸다는 일은 엄밀한 의미에서 기대하기 어렵다. 여기서는 상술한 모든 요인을 가급적 상쇄시켜서 수년간에 걸친 장기기록에서 작물수확량의 경향을 보아 농지개량 시행 전후의 수확량을 비교하여 증감(增減)하는 것이 중요하며, 단순히 시행 전후와 비교 차액(差額)을 내는 것만으로는 부족하다. 또 같은 관개 ·배수의 효과라도 그 토지의 자연적 입지조건이나 사회적 ·경제적 조건이 천차만별이기 때문에 모든 농지가 동일효과를 가져온다고는 할 수 없다. 요컨대 농지개량은 하나의 유기적 사업이므로 종합적으로 운영되어야 하며, 농지개량의 각 요소는 서로 균형을 취하여 농업경영의 합리화와 능률증진을 꾀하지 않으면 안 된다. 그 완전을 기하기 위해서는 농업적 ·공학적 ·사회적 3가지 측면의 지식이 필요하다.
- 내용
농지개량은 농업용수개발을 비롯해 배수개선(排水改善)·경지정리·농지조성 및 시설보전에 관한 것을 총칭하는 말이다.
농업용수개발은 천수답 또는 수리불안전답에 대하여 농업용수의 공급을 위한 저수지·양수장·보 등의 수원공(水源工)과 용배수조직망(用排水組織網)의 설치를 말한다.
배수개선사업은 습답 또는 침수답의 배수를 촉구하여 수도작의 생산증대와 답리작(畓裏作)의 확대를 위한 지표·지하에 배수조직을 설치 또는 정비하는 것을 말한다.
경지정리사업은 불규칙한 휴반(畦畔)의 정리와 농로의 개설, 정비 등 구획정리 및 용배수조직의 정비와 농지소유권의 교환분합(交換分合)을 통하여 농지의 집단화를 기하는 것을 말한다.
농지조성사업은 농지의 확대개발을 위한 해면(海面)·호소(湖沼) 등 공유수면의 간척매립(干拓埋立)과 임야를 비롯한 미간지(未墾地)를 개간하여 농지로 조성함을 말한다.
그리고 시설보전사업이란 앞의 사업에 의하여 설치된 시설의 보전을 위한 개량공사 및 재해복구공사 등을 시행함을 말한다.
역사
농지개량사업은 벼농사의 시작과 함께 발달해 온 것으로 수도작의 전래를 서기전 1세기 전후로 본다면 수리(水利)를 위한 노력은 그 이후의 것으로 볼 수 있다. 수리시설이란 곧 물을 얻기 위한 소규모의 저수 및 인수(引水) 시설로부터 시작된 것이다.
≪삼국사기≫에 따르면 이미 4세기 중엽에 벽골제의 기록이 있는 것으로 보아 이때부터 대규모 수리사업을 실시한 것으로 볼 수 있으며, 통일신라를 거쳐 고려시대에는 개간·간척사업도 이루어졌고, 또 조선시대에는 제언수축(堤堰修築)이 활발하였으며 수리제도면에서도 크게 발전하였다.
이렇게 볼 때 오늘의 농지개량사업은 이미 우리 조상에 의하여 오랜 옛날부터 광범위하게 실시하여 왔음을 알 수 있거니와 현재 전국 도처에 남아 있는 유명무명의 크고 작은 제언 및 보 등의 시설물은 우리 선조가 남겨 놓은 민족문화의 유산이다.
삼국시대의 고구려는 북부의 산간지방에 위치하여 자연적 조건이 농경에 부적할 뿐만 아니라 북방의 강대한 민족들과 경합하여 그 생활이 항상 이동적이었기 때문에 안정을 요하는 농경생활의 발전을 기할 수 없었다.
이에 반하여 남부의 신라·백제는 농업의 조건이 적합한 데다가 신라에서 비록 왜구의 침입이 잦았다 할지라도 그것은 고구려의 규모와 다른 해적류에 불과하였기 때문에 삼국 이전의 부족사회시대부터 농경이 발달하였으며, 이와 병행하여 보 및 제언 등의 관개시설이 발전되어왔다.
고려시대에는 봉건적 토지공유제하에 농업진흥에 힘썼으며 973년(광종 24)부터는 개간에도 주력했다. 동시에 1054년(문종 8)에는 전품제(田品制)를 실시하여 개간지에 대한 조세제도를 정비했으며, 1111년(예종 6)에는 개간지에 대한 수익분배제도를 마련하여 개간을 통한 농토확장을 도모하였다.
1143년(인종 21)부터는 제언을 수축하는 등 농지에서의 생산조건 개선을 통해 군량미의 확보를 강구하였으며, 간척을 통한 농토조성으로는 1253년(고종 40)에 강화에서의 군량미확보책으로 제언을 축조한 데서 비롯되었다.
조선시대에는 봉건적 토지공유제를 재확립하고 조세제도의 정비와 아울러 유교를 지도이념으로 하는 농본정책을 강행하여 국기를 공고히 하기에 진력함으로써 처음부터 농지개량에 활발한 진전을 보였다.
1395년(태조 4)에는 주(州)·부(府)·군(郡)에 권농관(勸農官)을 두게 하여 매년 정규적으로 제언을 수축하고 제언에는 목통(木桶)을 설치하여 급수의 관리를 철저하게 했으며 또한, 관찰사로 하여금 권농관과 수령의 근태(勤怠)를 친히 감독하게 하여 그 성격에 따라서 징계 또는 포상하기도 했다.
1415년(태종 15)에는 벽골제를 개수했고 1419년(세종 1)에는 눌제(訥堤)를 수축했으나 그 다음해에 홍수에 의하여 유실되기도 하였다. 이 무렵 구획정리사업의 시초라고 할 수 있는 정전법(井田法)의 바탕에서 경지정리사업을 추진, 시행한 바 있었다.
1670년대인 영조·정조대에는 농업생산의 증진과 개량을 위하여 토지제도의 개혁, 농업기술의 개량 등과 함께 침체되었던 수리사업도 활발하게 진전되고 있었다.
그러나 농지개량이 본격적인 사업의 형태로 전개되기 시작한 것은 1900년대 이후라 할 수 있다. 1908년부터 1945년까지 우리 나라의 농지개량사업은 수리사업 중심으로 전개되었다.
즉, 1906년에 발포된 ＜수리조합조례＞에 의하여 1908년에 설립을 보게 된 옥구서부수리조합(沃溝西部水利組合)을 시초로 다음과 같은 3단계의 과정을 거치는 동안에 관개배수 중심의 농지개량이 확대, 보급되었다.
즉, 1906년부터 1919년까지는 대규모의 농지개량시도기로서 11년 동안에 15개소의 수리조합이 설립된 바 있고, 1920년부터 1939년까지는 농지개량사업체제의 확립기로서 계획적인 증산을 목표로 사업을 대대적으로 확대하였다. 이 시기는 사업수행에 따르는 제반체제를 확립한 때로 이 20년 동안에 수리조합수는 245개소로 늘어나게 되었다.
1940년에서 1945년 8월까지는 농지개량사업의 강행기로서 1937년의 중일전쟁, 1939년의 대한발(大旱魃), 1941년의 제2차세계대전 등으로 식량의 급격한 수요증가를 가져왔으므로 일제는 한국농업수탈을 강행하여야 할 시기였다.
따라서, 수리시설의 확충은 유일한 식량증산의 수단이었고 수리조합연합회·농지개발영단(農地開發營團) 등의 조직을 통해 계획적이고 온갖 수단을 다한 강행사업이 실시되고 있었다. 그리하여 이 기간 동안에 수리조합 수만도 353개 소로 대폭 증가되었다.
광복 후부터 1975년까지의 농지개량의 주요 내용을 보면 한발과 홍수 등 자연의 재해에서 농작물과 농토를 보호하기 위하여 수리시설의 설치가 긴박한 식량문제 해결의 기본과업이었다.
광복 후부터 1957년을 전후한 시기에는 주로 관개배수 개선사업이 급속적으로 확대되었으며, 기존수리시설에 대한 재해방지 및 복구사업도 강력히 추진되었다. 1960년대는 농지개량사업의 추진방향에 대한 확고한 기틀을 마련한 10년간이었다.
농지의 확대개발자원에 대해서는 1962년 이래 1968년까지 총국토면적의 81％에 해당하는 805만㏊에 대하여 토지이용능력 구분조사가 실시되었으며, 이 결과에 따라서 경지·초지(草地)·목야지(牧野地)·과수원·택지 및 임지 등 토지이용의 구분이 확연히 밝혀졌다.
기경답(旣耕畓)에 대한 농업용수의 수급에 대해서는 1965년 이래 수계별(水系別) 농업용수원개발기본조사가 1968년까지 실시되어 이 결과에 따라 천수답이나 수리불안전답에 대한 용수원(用水源)의 마련이 보다 경제적이고도 종합적으로 이루어질 수 있도록 그 바탕이 마련되었다.
따라서, 전국토를 10대 하천유역과 동해안·남해안 및 서해안 지구, 그리고 제주도로 구분하고 다시 이 지구를 10만㏊ 단위의 지류지역으로 구분하였다.
그리고 이 지류지역을 1.5㏊ 내지 2㏊단위의 소유역으로 구분하여 104개 지류역과 5,652개의 소유역으로 구분하여 연차적으로 토양조건을 중심으로 한 토지이용능력구분조사를 실시하였다.
1969년 말에 농업근대화를 적극적으로 추진하기 위해 ＜토지개량사업법＞을 폐지하고 ＜농촌근대화촉진법＞을 공포하여 오랜 역사를 가진 농지개량조합의 유일한 연합체인 토지개량조합연합회와 지하수개발공사를 통합하여 강력한 특수법인체인 ‘농업진흥공사’를 발족시키게 되었다.
이 공사는 과거 계속중이던 농업용수개발사업을 직영 또는 대행 실시하도록 하였다. 농업진흥공사의 발족과 더불어 농지개량사업의 추진은 대단위농업종합개발사업의 바탕에서 추진하도록 되었다.
대단위농업종합개발사업은 농지자원을 종합적이고 또한 집중적으로 개발하기 위해 농업용수개발·경지정리·산지개발 및 간척지개발 등의 농업생산기반사업조성과, 농업기계화·농가주택개량·농촌전화·농로설치 및 판매유통시책 등 농촌근대화를 위한 종합개발을 대단위지역별로 시행하여 점진적으로 농촌소득을 향상, 증대시키고자 하는 사업으로 구체화되었다.
종래의 농업용수 개발사업은 용수원을 얻기가 쉽고 공사방법이 간단한 지역에 한하여 단편적으로 시행되어 왔기 때문에 적극적인 농지개량사업이 될 수 없었다.
지난 20여 년 동안에 농지개량사업은 뚜렷한 발전을 이룩한 것이 사실이기는 하나, 생산은 여전히 소비수요를 따르지 못하게 되었으며 매년 부족한 식량을 외국에서 도입하고 있었다.
따라서 농지개량사업의 방향은 농업용수개발, 영농의 기계화, 경지정리사업 등 각종 관련사업들을 종합적이고도 유기적이며 효과적으로 하기 위해 대단위농업종합개발사업방향으로 추진되게 되었다.
따라서, 농지개량사업의 계획과 방향은 농촌근대화의 촉구수단으로서뿐만 아니라 식량의 자급화를 기할 수 있고 나아가 농촌소득을 증대시켜 국민 전체의 소득을 증대시키게 하는 지표이며, 동시에 전천후농업의 구현수단이라는 점에서 대단위농업종합개발사업으로서의 의의는 자못 크다 할 것이다.
1985년 말 농지개량사업의 실적을 보면, 첫째 수리화율은 71％(93만 5000㏊)로서 20년 전인 1965년의 42％에 비하여서 괄목할 만한 증가를 보이고 있다. 전국적으로 크고 작은 저수지 1만 8647개 소, 양수장 4,636개 소, 양배수장 137개 소, 배수장 150개 소, 보 1만 9968개 소, 집수암거 4,755개 소, 관정 1만 1132개 소의 수리시설을 갖추게 되었다.
둘째, 광복 후 농지확대면적은 개간·개답면적을 포함하여 1985년에 모두 190.22㏊에 이르고 있다. 셋째, 경지정리면적은 446만972㏊에 이르고 있고, 넷째, 배수개선면적은 3만 2820㏊에 이르고 있어 대상면적 12만 7000㏊의 25.8％에 그치고 있다.
그러나 1996년 현재의 농지개량사업 실적은 첫째 수리안전답율은 76％로서 전천후농업 구현에 손색이 없을 정도의 높은 수준에 달하여 있다.
아울러 전국적으로 크고 작은 저수지 1만 95개 소, 양수장 5,559개 소, 양배수장 121개 소, 배수장 360개 소, 보 1만 342개 소, 집수암거 2만 1087개 소, 관정 1만 5156개 소, 수리시설이 계속적으로 확충되어 이로 말미암아 저수율이 높게 나타나 있다.
그리고 농지확대면적의 규모변화 역시 크게 확대일로에 있는데 그것은 최근의 새만금(萬金)방제구조축에 따른 새만금간척지 5만 205㏊을 포함하여 203.22㏊에 달하고 있다.
셋째, 경지정리면적 또한 71만 4000㏊인데, 이것은 경지정리가능시행면적의 79％에 달하는 수준에 있고 끝으로 배수개선면적 또한 3만 3645㏊에 이르고 있어 대상면적 12만 7 000㏊의 37％에 달하여 있다.
특징
- 농지개량시설이 설치된 땅은 농지로 본다.
- 농지개량 행위는 농지전용이 아니다. 논을 밭으로 변경하는 행위는 농지법상 농지이용행위로 농지전용 받지 않고 가능한 행위이다.
- 농지개량행위는 행위의 허가나 신고가 필요없다.농지개량행위 또는 농지개량시설을 설치하는 행위는 농지법에 따라 농지의 원래 목적에 사용햐는 행위로 보아 행위허가나 신고가 필요없다.
- 농지개량행위의 범위는 농지법의 범위 내에 따라야 한다.
농지개량을 위한 객토, 성토, 절토의 기준
- 공통사항
- 농작물의 경작 또는 다년성식물의 재배에 적합한 흙을 사용할 것.
- 농작물의 경작 또는 다년성식물의 재배를 위하여 필요한 범위 이내일 것.
- 농지개량시설의 폐지·변경, 토사의 유출 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않을 것.
- 객토
- 객토원의 흙의 성분과 그 양이 객토대상 농지의 토양 개량 목적에 적합할 것.
- 해당 농지에 경작 중인 농작물 또는 재배 중인 다년생식물을 수확한 후에 시행할 것.
- 성토
- 관개 용수로의 이용을 방해하는 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 아니할 것.
- 농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니할 것(건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률 제2조제7호에 따른 순환골재 중 순환토사는 사용할 수 있으며, 순환토사를 사용하여 성토하려는 경우에는 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 아니할 것)
- 절토
- 토사의 유출,붕과 등 인근 농지의 피해발생이 우려되지 아니할 것.
- 비탈면 또는 절개면에 대하여 토양의 유실 등을 방지할 수 있는 안조조치가 되어 있을 것.
유의사항
- 농지법 시행령에 따라 농지의 이용가치를 높이기 위하여 형질을 변경하는 경우로서 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위 또는 해당 농지의 토양개량이나 관개,배수,농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 객토,성토,절토하거나 암석을 채굴하는 행위는 농지개량으로 농지전용을 받지 않고 할 수 있다. 다만,개발제한구역 농지에서는 1년에 50㎝이상 성토할 때 형질변경신고를 하여야 한다. 그러므로 경작을 위하여 논을 밭으로 성토(매립)하는 행위는 농지법상 농지전용허가니 신고를 하지 않고 할 수 있다.
- 국계법 시행령에 따라 절토,성토,정지,포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경은 제외한다)은 개발행위 대상이다.
- ※여기서 경작을 위한 형질변경이란 해당농지의 지력증진을 위한 단순한 객토나 정지작업을 의미한다.
- 논을 밭으로 성토할 때 경작을 위한 단순한 객토나 정지작업이 아닌 경우에는 토지의 형질변경에 해당하여 개발행위 대상이며,이에 해당되는지의 여부는 허가권자가 사업계획서와 현황을 보고 판단할 사항이다.
- 농경지에 양질의 흙을 넣어주는 객토는 농지법에 따른 토지개량 행위로 농지전용을 받지 않고 할 수 있다.
- 논을 밭으로 성토할 때의 성토기준은 인근 농지의 관개,배수,통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니하는 것으로 다음요건에 모두 적합해야 한다.
- ①농작물의 경작 등에 적합한 흙을 사용 할 것
- ②농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는데 필요한 범위이내일 것
- ③농지개량 시설의 폐지.변경,토사의 유출 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않을 것
- ④연접토지보다 높거나 해당농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게하지 아니 할 것
- ⑤농작물의 경작 등에 부적합한 토석 또는 재활용골재 등을 사용하여 성토하지 아니 할 것
- ※연접토지보다 높게 성토하여 다른용도로 사용하면 농지전용 위반으로 원상회복 대상이지만 농작물이나 다년생식물을 재배하면 농지법 위반 여부는 허가권자가 판단할 사항이다.
- 축사는 농지의 범위에 포함되어 농지전용허가(협의,신고)는 받지 아니하나 축사 건축을 위하여 건축허가(신고)와 개발행위허가는 받아야 한다.축사를 위한 매립시 농지법상 경작등에 적합하지 아니한 재활용골재를 사용하여 매립할 수는 없다.
- 논을 밭으로 성토하는 것은 농지전용허가를 받지 않고 할 수 있으나 성토 기준에 의하여 연접토지보다 높게 할 수 없다.그러므로 논의 일부분만 성토하여 밭으로 만들 시 연접토지보다 높게 되므로 논의 일부분만 성토할 수 없다.
- 농림수산식품부 지침에 따라 작물생육에 적합한 흙이란 토양의 물리.화학.생물학적인 상태가 모두 양호한 자연상태의 흙을 말하는 것으로서 단순히 토양오염물질 또는 유해물질이 없다고 농지개량에 적합한흙으로 판단할 수 없으며,특히 건설폐기물 처리 공장에서 재처리공정을 거쳐 생산한 토사 및 산업현장에서 발생한 페기물,공사장에서 나온 토석 등은 농지에 적합한 흙으로 볼 수 없다.
- 농지개량은 농지의 "생산성을 높이기 하여" 농지의 형질을 변경하는 행위이므로 공사장에서 나온 토석의 처리를 주 목적으로 농지의 형질을 변경하는 행위는 형질변경후의 농지상태가 더 양호해 질 것으로 예상되는 경우에도 농지전용이나 타용도일시사용 절차를 거쳐야 한다.
- 토목공사 현장에서 발생하는 좋은 흙을 해당 농지의 질을 개선할 목적으로 상.하층 구분없이 성토하는 행위는 농지개량행위로 볼 수 있지만 토목공사 현장에서 발생한 흙응 사토할 목적으로 농지의 형질을 변경하는 경우는 농지개량행위로 볼 수 없다. 신설도로 개설등을 위하여 발생하는 흙 중 암석 등 불순물이 포함되지 않은 경우에는 농지개량행위에 해당된다.
- 농지에서 자연석을 채굴하여 판매하는 것이 주 목적이라면 농지전용 허가를 받이야 한다.
- 매립 등 농지개량으로 인하여 피해를 주거나 피해가 예상될 경우 피해보상과 관련된 사항은 농지법에서 규정하고 있지 않으므로 민법 등 관련법에 따라야 한다.
동영상
참고자료
- 〈농지개량(農地改良)〉, 《한국민족문화대백과사전》
- 〈농지개량〉, 《부동산용어사전》
- 〈농지개량〉, 《두산백과》
- 〈농지개량〉, 《농지114》
- 황거연, 〈농지의 개량 정리〉, 《네이버 블로그》, 2014-01-08
같이 보기
