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개헌
개헌(改憲) 또는 헌법 개정(憲法改正, constitutional amendment)이란 성문헌법에 규정된 개정절차에 따라서 헌법의 기본적 자동성(自同性), 즉 근본규범을 파괴하지 않고 헌법조항을 수정·삭제 또는 증보하여 의식적으로 헌법의 내용을 변경하는 것이다.[1]
개요[편집]
헌법은 국가의 근본법이므로 그 변경에는 신중을 요한다. 특히 근대의 입헌주의적 헌법이 성립된 이후로는 헌법을 성문화하고 그 개정을 곤란하게 하여 국민의 기본권을 보장하고 국가의 근본질서의 안정성을 기도함이 보통이다. 그러나 헌법일지라도 사회적·정치적 시세의 변동으로부터 초연할 수는 없으며 또한 헌법을 영구불변화하여 그 개정을 절대로 불가능하게 한다면 오히려 혁명 등의 방법으로 헌법을 파괴하는 사태가 생길 염려가 있으므로 이러한 현실에 적응하기 위하여 헌법개정을 인정하게 된다. 헌법개정에서 그 개정을 일반법률의 개정보다 특별히 엄격하게 또는 좀더 곤란한 절차에 의하여 하는 헌법을 경성헌법이라 하며, 일반법률의 개정과 동일하게 하는 헌법을 연성헌법이라 한다. 헌법개정은 경성헌법에서만 문제가 되는 것이고 연성헌법, 즉 불문헌법국가에서는 문제되지 않는다(예: 영국).[1]
종류[편집]
헌법개정에는 일부개정·전면개정·증보 등 3종의 형식이 있다.
- 일부개정은 헌법전(憲法典)의 하나 또는 수개의 조항을 변경하는 것이며, 헌법개정은 일부개정이 보통이다.
- 전면개정은 현행 헌법의 전문을 새로 고쳐 쓰는 것이며 이 경우에도 반드시 헌법의 개정절차에 따라야만 된다. 이에 따르지 아니한 전면개정은 명목상의 개정은 될지언정 실질적으로는 새 헌법의 제정에 해당한다.
- 증보는 기존의 헌법조항 자체는 그대로 두고 별개의 새로운 조항을 추가하는 것. 이 경우에 기존헌법의 조항과 새로 추가된 증보조항이 저촉되면 증보조항의 효력에 따른다(예: 미합중국 헌법).[1]
구별[편집]
법개정은 다음과 같은 개념들과는 구별하여야 한다.
- 헌법의 파괴: 혁명 등으로 전체로서의 헌법의 기본적 자동성을 상실하고 헌법제정권력을 변경시키는 것(예: 국민주권의 헌법을 군주주권의 헌법으로 변경하는 것).
- 헌법의 폐지: 헌법제정권력은 변경시키지 않으나 헌법이 정한 개정절차에 의하지 아니하고 기존헌법을 폐지하여 헌법의 변경을 가져오는 것.
- 헌법의 파훼(破毁): 개개의 경우에 예외적으로 일부의 헌법조항의 적용을 배제하고 그 조항에 위배되는 다른 조치를 하여 헌법을 침해하는 것으로 헌법의 비상조치라고도 한다.
- 헌법의 정지: 비상시기에서 헌법의 일부 조항 또는 전부의 효력을 일시적으로 정지시키는 것으로 비상사태(계엄의 경우)가 해소되면 정지되었던 헌법 조항의 효력은 다시 회복된다.
- 헌법의 변질: 헌법개정절차에 의한 개정이 없이 법원의 해석 또는 국회나 정부의 관행에 의하여 헌법규정의 의미나 내용에 변화를 가져오는 것.[1]
헌법개정의 방법[편집]
일반적으로 성문헌법(경성헌법)의 개정방식에는 다음과 같은 것이 있다.
- 헌법의 개정을 국민투표로써 결정하는 경우, 즉 국회의 의결을 거친 후 헌법개정안을 국민투표에 붙여서 최종적으로 결정하는 것(예；한국·일본·필리핀 등).
- 헌법개정을 일반국회에서 하되 그 절차를 엄격하게 하는 경우, 즉 일반법률의 경우보다 다수의 출석과 동의를 요하거나(예: 서독), 2회의 의결을 요하는 경우(예: 브라질)
- 헌법개정을 위한 특별헌법 회의를 구성하여 개정하는 경우(예: 1875년의 프랑스헌법개정회의, 미합중국의 헌법개정방식 중 헌법회의를 소집하는 경우)
- 연방국가의 헌법개정에서 연방의회의 의결 외에 각 주(州)의 비준을 요구하는 경우(예: 미국) 등이다.[1]
절차[편집]
- 대한민국
대한민국 헌법은 10장에 그 개정에 관한 규정을 두고 있다. 헌법개정의 제안권자는 대통령과 국회의원이다(128조 1항). 대통령은 국무회의의 심의를 거쳐(89조 3호), 국회의원은 재적의원 과반수의 찬성을 얻어(128조 1항) 헌법개정을 제안할 수 있다. 제안된 헌법 개정안은 그 내용을 국민에게 알리기 위하여 20일 이상의 기간동안 이를 공고하여야 한다(129조). 헌법개정안은 그것이 대통령이 발의한 것이든 국회의원이 발의한 것이든 공고된 날로부터 60일 이내에 국회가 의결하여야 하는데 그 의결에는 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다(130조 1항). 국회의 의결을 거친 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 회부되고 여기에서 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다(130조 2항). 이처럼 모든 헌법개정안을 국회의 의결과 국민투표에 의하여 확정되도록 함으로써 헌법의 개정절차를 구헌법에서보다 까다롭게 하고, 국회의 의결을 필수적인 절차로 한 것은 그만큼 국회의 기능을 강화하고 정치적 목적을 위한 빈번한 헌법개정을 방지할 수 있게 한다는 의미도 가지고 있는 것이다. 이상과 같은 절차에 의하여 확정된 헌법개정은 대통령이 즉시 이를 공포해야 한다(130조 3항).[1]
- 미국
연방 헌법을 수정하기 위해서는 연방의회 3분의 2 이상 또는 미국을 구성하는 50개의 주 가운데 3분의 2 이상의 주 대표가 모인 헌법회의에서 수정안을 발의할 수 있다. 발의된 수정안은 각 주의 주의회를 통해 4분의 3 이상의 주가 비준하거나, 4분의 3 이상의 주 대표가 참여하는 헌법회의에서 비준되어야 한다. 전자의 경우 수정안을 비준한 주가 미국 전체 주의 4분의 3 이상(38개 이상)이 되는 순간 수정안은 정식으로 수정헌법으로 효력을 발휘하게 된다.
수정안 작성과 주정부의 수정 절차 관리는 국립문서기록보관소(National Archives and Records Administration)에서 맡고 있으며, 각 주의 수정안 통과 방식의 법적 정당성은 국립문서기록보관소 소속의 연방관보국(Office of the Federal Register)에서 교차 확인하며 이들이 보증해야만 주정부의 수정안 통과는 공식적으로 인정된다. 수정안은 38개의 주가 통과하자마자 수정헌법으로 효력을 발휘한다.
이러한 특성으로 인해 미국 연방헌법은 세계적으로도 고치기 어려운 경성헌법의 대표적인 사례로 평가받고 있다. 이 복잡한 절차 때문에 건국 이래에 통과된 수정헌법은 오직 27개이며, 통과되기까지의 시간도 오래 걸리기로 유명하다. 2020년 기준으로 가장 오랜 기간에 걸쳐 통과된 수정헌법은 수정헌법 27조로, 통과되기까지 총 202년 223일이 걸렸다.[2]
호주[편집]
호주의 개헌은 3가지의 과반을 충족해야 한다. 양원 과반, 전체 과반, 주 과반. 양원 과반은 말 그대로 호주 의회의 상원과 하원에서 각각 과반이 찬성해야 하며, 국민투표에서 전체 유권자의 절반 이상이 찬성해야 하고, 준주를 제외한 6개 주 중 과반을 초과하는, 즉 4개 주 이상의 찬성이 필요하다.
즉, 호주 유권자의 과반이 찬성했더라도 6개 중 3개 주 이하에서만 찬성률이 과반이 넘었을 경우 개헌은 부결되는 것이다. 반대로 6개 중 4개 주 이상에서 찬성률 과반을 달성했지만 호주 유권자 전체의 찬성률이 과반 이하인 경우에도 마찬가지로 개헌은 부결된다.
따라서 호주 헌법 역시 세계적으로 고치기 어려운 헌법으로 평가받으며, 총 45번의 개헌안 중 가결된 개헌안은 단 8개 뿐이다.[2]
일본[편집]
일본은 제2차 세계 대전 이후 GHQ 시기에 개헌 절차를 거쳐 일본국 헌법이 발효된 이래 현재까지 단 한 차례의 개헌도 이루어진 적이 없으며, 이 때문에 헌법의 조문에도 1946년 공포 당시 사용된 구자체(정자) 한자가 쓰이고 있다.
일본의 개헌 과정은 국회 또는 내각으로부터 제안된 개헌안에 대해 중의원과 참의원 양원 각각에서 총 의원의 2/3를 넘는 찬성이 필요하고, 국회에서 가결되고 난 뒤에는 이를 다시 국민투표에 부쳐 찬반을 물어야 한다. 따라서 일본국 헌법 역시 개정에 까다로운 절차가 필요한 경성헌법의 성격을 갖는다. 한국의 개헌 절차와의 차이점은 대통령 개헌안이 존재하지 않는다는 점, 양원제이므로 양원 모두의 의결을 거쳐야 한다는 점, 국민투표에서 한국이 유권자 과반의 투표 및 과반의 찬성을 요구하는 반면 일본은 투표율에 상관 없이, 단순히 과반수의 찬성 투표만 얻으면 개헌이 가능하다는 점이 다르다. 예를 들어, 국민투표의 투표율이 40%, 찬성률이 70%인 경우, 한국에선 부결로 보지만, 일본에서는 가결로 본다. 또 한국은 대통령제 국가이므로 대통령이 개정 헌법을 공포하지만, 일본은 입헌군주제이므로 천황이 공포한다(=국사행위). 물론 천황은 현행 헌법 아래에서 국가와 국민 통합의 상징으로만 남아 실질적 권능이 전혀 없으므로, 개헌 과정에 개입할 수 없고 공포는 국민의 뜻을 대표하여 의무적으로 해야 한다.
일본의 헌법 개정 논의는 대부분 전쟁 및 군대 보유를 포기하는 헌법 9조의 폐지 또는 수정에 있기 때문에 이러한 수정기류를 둘러싸고 일본 국내외에서 논란이 있다. 특히 집권여당인 자유민주당과 연립여당 공명당, 군소 극우정당 사이에서 개헌논의가 활발하게 진행되고 있는데, 사실상 전쟁포기와 군대를 두지 않는다는 문장을 명시한 규정인 일본국 헌법 9조를 고치고자 하는 것이었다. 2010년대 아베 신조 내각에서는 자민당의 1차 개헌 초안이 공개된 적 있는데, 여기에는 '자위대의 국방군화', '천황의 국가원수 명시', '일부 국민 기본권 조항 재서술' 등이 담겨 있어 자민당 내부에서도 지나치다는 지적을 받았다. 논란 이후 자민당은 해당 안이 단지 계획안에 지나지 않는다고 해명한 바 있다.[2]
중국[편집]
중국은 1954년에 처음으로 헌법을 제정하고 1975년, 1978년, 1982년에 개헌을 한 바 있다. 현행 헌법은 1982년에 제정된 것이며 큰 틀은 이 당시 제정한 헌법을 따르지만 1988년, 1993년, 1999년, 2004년, 2018년에 몇 개 조항을 수정한 바 있다. 앞서 네 번의 수정은 시장경제로 경제체제를 전환하는 법적 근거를 마련하기 위한 것이고 2018년의 경우 주석의 3선 제한을 철폐하는 것이다.
공산주의 국가는 대부분 일당제를 채택하고 있기 때문에 국가정당인 공산당의 당헌 혹은 당규가 실질적으로 헌법보다 더 높은 지위를 차지하고 헌법의 위상은 상대적으로 떨어지며, 따라서 개헌도 법률 고치듯이 상대적으로 간단하게 이루어진다. 중국도 마찬가지로, 전인대에서 수정안이 통과하기만 하면 된다.
- 홍콩과 마카오의 기본법[편집]
중국의 특별행정구인 홍콩의 헌법 역할을 하는 홍콩기본법과 마카오의 헌법 역할을 하는 마카오 기본법은 중국으로 편입 즉시 발효되어 50년간 효력을 가지며 이 전에 기본법을 개정 또는 연장하여 효력을 연장시킬 수 있다. 하지만 중국 공산당이 전국인민대표대회의 승인이 없는 기본법 개정은 무효로 간주한다고 밝힌 바 있으므로 홍콩, 마카오의 개헌은 사실상 본토의 승인을 받아야 한다.[2]
대만[편집]
대만의 경우 미국 헌법과 유사하게 1946년 제정된 헌법에서 개헌이 이루어진 적은 없지만, 본문은 그대로 두고 부칙에 해당하는 증보수정조문을 추가하는 형식으로 실질적으로 개헌을 실시하고 있다. 국민대회의 경우에도 실질적으로는 혁파되었으나 아직 본문조항에는 남아있다.
개헌 절차는 1947년 헌법이 처음 시행되었을 때는 국민대회 대표 중 1/5이 제의한 후 2/3의 출석과 3/4의 찬성으로 가결하거나, 입법원에서 입법위원 중 1/4이 제의 후 3/4의 출석과 3/4의 찬성으로 의결한 다음 국민대회가 가결하도록 규정되어 있었다. 헌법 개정으로 국민대회가 사실상 혁파된 후에는, 상기한 두 가지 방법 중 국민대회의 발의를 통한 개헌 방법은 폐지되고, 입법원의 발의를 통한 개헌 방법은 헌법 수정안의 발의와 입법원에서의 의결까지는 기존과 동일한 절차를 따르지만, 입법원에서 의결한 후에는 국민대회를 거치지 않고 국민투표에서 유권자 과반의 찬성을 얻어 가결하는 방식으로 수정되었다.
현재까지 총 7번의 개헌이 이뤄졌고, 모두 국민대회가 제의하고 가결하는 방식으로 이뤄졌다. 마지막에 이뤄진 헌법 개정(증보수정조문 수정)은 2005년에 있었으며, 2022년에 18세 선거권 규정을 위해 개헌 국민투표를 실시했으나 정족투표율 미달로 부결되었다.
타이완 독립운동 지지자의 경우 현행 중화민국 헌법을 타이완 공화국 헌법으로 개헌하자고 주장하기도 한다.[2]
각주[편집]
참고자료[편집]
같이 보기[편집]
