국민투표

국민투표(referendum, 國民投票)는 헌법개정안이나 국가의 중요한 일 등을 국민의 표결에 부쳐 최종적으로 결정하는 제도이다.

개요

국민투표

국민투표 또는 국민표결제(國民票決制)는 대의 민주주의 제도의 단점을 보완하기 위하여 현대국가가 채택하고 있는 직접 민주주의 정치제도의 한 형태이며 국정의 중요 사항을 국민의 표결로 결정하는 제도이다. 국가의 의사형성이나 정책결정에 대하여 국민이 직접 찬성과 반대의 의사를 밝히는 국민투표는 국가적 중요사항에 국민의 의사를 명확히 반영하기 위한 절차이다.

국민투표의 유형

국민투표의 유형으로는 국민거부, 조정적 국민투표, 국민표결, 국민발안, 상의적 국민투표, 의회해산 국민투표, 국민소환, 그리고 신임투표 등이 있다.

• 국민거부는 하나의 법률이 국회에서 가결되어 공포된 뒤에 일정 수의 국민이 반대의사를 표시하면 그 법률의 존폐 여부를 결정하기 위하여 시행하는 투표이다.
• 조정적 국민투표는 의회에서 통과된 법안이 정부의 견해와 서로 다를 때, 또는 국회의원의 3분의 2 이상이 대통령의 해임을 요구할 때, 조정을 위하여 실시하는 투표이다.
• 국민표결은 국민인준이라고도 하는데, 헌법의 제정과 개정, 법률 제정 등을 국민투표에 부쳐 확정하는 경우이다.
• 국민발안은 일정 수의 국민에게 발의권을 인정하고 이들이 발의한 사항을 국민투표에 부쳐 결정하는 경우이다. 국민에게 인정되는 발의는 헌법 개정 발의, 입법 사항 발의 등이다.
• 상의적 국민투표는 중요한 안건이나 특수한 안건에 대하여 그것을 결정하기 전에 미리 국민의 의사를 묻는 투표이다.
• 의회해산 국민투표는 국가 원수의 요청 또는 국민발안으로 의회를 해산하기 위하여 시행하는 투표이다. 그러나 이것은 국회의원의 임기에 위협으로 작용하여 입법 활동에 지장을 주고, 또 의원의 창의성과 책임성을 약화시키는 결과를 초래할 우려가 있다.
• 국민소환은 공직에 있는 자를 임기 전에 국민투표에 부쳐 해임하는 제도이다. 그러나 이 경우에도 소신 있는 공직 활동을 위축시킬 우려가 있다.
• 신임투표는 영토의 병합, 그리고 국민이나 주민의 귀속 문제를 결정하거나, 통치자가 자기 권력의 정당성을 얻기 위하여 실시하는 국민투표 제도이다.

국민투표의 기능

기능

국민투표의 기능은 다음과 같이 여섯 가지로 나눌 수 있다.

• 1. 정치권력에 최고의 권위를 부여하고 그 정당성을 인정한다.
• 2, 의회에 대한 국민의 불신 또는 실망을 보완한다.
• 3. 정당이 제 기능을 발휘하지 못하고 부패하거나 국회의원이 타락하여 민의에 따르지 아니할 때에 이를 보완한다.
• 4. 국회의원과 국민의 서로 다른 견해를 조정한다.
• 5. 국가기관 상호 간의 충돌을 해결한다.
• 6. 국민적 불만을 최종적으로 수렴한다.

역기능

그러나 민주주의 정치에 부정적 영향을 줄 수 있는 국민투표의 역기능도 다음과 같이 제기되고 있다.

• 1. 집권자의 권력을 강화하는 데 악용될 수 있다.
• 2. 대의민주주의 제도의 여러 가지 기능과 의회의 영향력을 약화시킬 수 있다.
• 3. 국민투표의 결과가 단순히 선전과 선동에 의하여 결정될 우려가 있다.
• 4. 실질적으로 대중과 거리가 먼 소수 입법자에 의하여 조작되기 쉽다.
• 5. 찬성 아니면 반대의 흑백논리를 강요하여 진정한 여론이 반영되기 어렵다.
• 6. 대중의 법률에 대한 이해력이 부족한 경우에는 부화뇌동하기 쉽다.
• 7. 규모가 큰 국가에서는 실시상의 기술적인 문제가 있고 많은 경비와 시간이 소비된다.

국민투표의 법적 성격

국민투표는 법적 성격에 따라 레퍼렌덤(referendum)과 플레비시트(plebiscite)로 구분할 수 있다.

• 레퍼렌덤은 헌법상 제도화되어 있는 헌법 규범적인 것으로, 헌법이 국민투표의 대상으로 정한 사항을 확정하는 투표이다. 대개 헌법 개정안이나 국가의 중요한 일 등을 국민의 표결에 부쳐 최종적으로 결정하는 데 사용된다.
• 플레비시트는 통치권의 정당성 또는 계속 집권 여부나 특정 정책에 대한 임의적이고 신임 투표적인 국민결정이라 할 수 있다. 따라서 플레비시트는 헌법상 제도화되어 있지 아니한 헌법 현실적인 성격을 지닌다. 경우에 따라 플레비시트는 전제적 지배를 정당화하는 수단으로 악용되기도 한다. 영토의 귀속이나 집권자에 대한 신임을 확인하기 위한 국민투표가 이 경우에 해당한다.
• 레퍼렌덤은 직접 민주주의를 구현하는 제도로서 국가의 일정한 사항에 대하여 국민이 직접 국가의사를 결정하는 투표이다. 이에 반하여, 플레비시트는 이러한 법적 효과가 발생하지 아니하고 단지 공권력 주체에 대하여 국민의 의사를 확인시켜주는데 불과하거나, 자문적인 성격을 가질 뿐이다.

대한민국의 국민투표

1962년 12월 17일 최초의 개헌안 국민투표 장면

• 대한민국의 국민투표는 1954년 제2차 헌법개정에서 주권의 제약과 영토의 변경을 가져올 중대사항에 대해 도입된 것이 그 최초로, 제3차 개헌에서는 국민투표제에 관련된 조항이 삭제되었으나, 1962년 제5차 개헌에서 헌법개정에 한해 다시 채택되었다. 1972년 제7차 개헌에서는 대통령이 제안한 헌법개정안과 대통령이 부의한 국가의 중요정책에 대해서, 1987년 제9차 개헌에서는 헌법개정안과 대통령이 부의한 국가의 중요정책에 대해서 국민투표제가 채택되었다.
• 대한민국 헌법은 헌법 개정안을 국민투표에 부쳐 확정하도록 규정하고 있다(제130조 2항). 따라서 국민투표는 헌법 개정의 최종 절차이다. 또한 대통령은 필요하다고 판단될 때 외교, 국방, 통일, 그리고 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다(제72조). 국민투표에 관하여 필요한 사항은 국민투표법에 정하고 있다.

국민투표법

국민투표법(國民投票法)은 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 개정안에 대한 국민투표에 관해 필요한 사항을 규정하기 위해 제정한 법이다.(1973. 3. 3, 법률 제2559호)

• 1962년 국가재건비상조치법에 따라 국민투표를 실시하기 위한 절차와 방법을 마련하기 위하여 처음 제정되었다. 현행 국민투표법은 1972년 개정된 헌법에서 대통령이 제안한 헌법 개정안은 국회의결을 거치지 않고 국민투표에 붙일 수 있도록 규정함에 따라 1973년 폐지제정(대체제정)되었다. 이후 1989년의 전문개정을 거쳐 2009년의 법률 제9467호까지 8차례 일부개정되었다.
• 투표권자의 연령은 투표일 현재 19세 이상이다. 투표구는 '공직선거및선거부정방지법'에 의한 투표구로 하고, 국민투표를 실시할 때마다 구청장·시장·읍장·면장은 관할구역에 주민등록이 된 투표권자 및 재외국민으로서 국내거소신고가 되어 있는 투표권자를 조사하여 공고일로부터 5일 안에 투표인명부를 작성해야 한다.
• 국민투표의 대상에 대한 찬성 또는 반대 운동은 공고일로부터 투표일 전날까지 할 수 있다. 단, 방송시설을 이용한 연설이나 대담·토론, 옥내외 집회를 통한 연설회, 소형 인쇄물 배포 등 이 법에서 규정한 방법 이외에는 허용되지 않는다. 정당의 당원 자격이 없는 자는 국민투표에 관한 운동을 할 수 없으며, 호별 방문이나 음식물 제공, 정당활동을 제외한 단합대회·동창회·향우회·종친회 모임 등은 금지된다.
• 투표는 상오 7시부터 하오 6시까지 1인 1표로 하며, 개표 사무는 관할 구·시·군의 선거관리위원회가 맡는다. 중앙선거관리위원회는 시·도 선거관리위원회로부터 중간집계 보고를 받으면 즉시 투표인 숫자, 투표자 숫자, 찬성·반대와 무효표의 총수를 집계하여 결과를 공표하고 대통령과 국회의장에게 이를 보고한다.
• 국민투표의 효력에 이의가 있는 투표인은 투표인 10만 명 이상의 찬성을 얻어 투표일로부터 20일 안에 대법원에 제소할 수 있다. 대법원이 국민투표의 전부 무효판결을 하면 판결 확정후 30일 안에, 일부 무효판결을 하면 20일 안에 재투표를 실시한다.
• 투표권자에게 금품을 제공하는 등의 매수 및 이해유도죄, 투표자유방해죄, 투표의 비밀 침해죄, 투표나 개표의 간섭죄, 특정인 비방죄, 사전운동죄, 참관인의 의무해태죄, 국민투표에 관한 범죄선동죄 등은 처벌한다. 공소시효는 투표일 후 3개월이며, 도피자는 1년이다.
• 총칙, 투표권, 국민투표에 관한 구역, 투표인명부, 국민투표안의 게시 등, 국민투표에 관한 운동, 국민투표일과 투표, 개표, 확정, 소송, 재투표, 투표의 연기, 벌칙, 보칙의 14장으로 나누어진 전문 125조와 부칙으로 구성되어 있다. 시행령과 시행규칙이 있다.

역대 국민투표

• 1948년 정부 수립 이후 국내에서 치러진 국민투표는 6차례이다. 모두 헌법 개정과 맞물려 있다.가장 최근 사례는 1987년 대통령 직선제였다. 5공화국 말기 여야 합의로 도출된 이 헌법 개정안에 대해 국민투표를 실시, 역대 가장 높은 찬성률(93.1%)로 통과됐다. 1969년 대통령에게 3기 계속 재임을 허용하는 3선 개헌안 국민투표는 역대 가장 낮은 찬성률(65.1%)로 기록되고 있다. 1975년에는 대통령의 종신집권을 보장하는 유신 헌법 존속과 정부 신임을 묻는 국민투표가 실시된 가운데 73.1%가 찬성했다.
• 역대 6번 실시된 국민투표의 승률은 100%였다. 이처럼 국민투표는 투표에 자발적으로 참여하는 국민의 의견을 확인하는 과정이면서도 당시 정부의 의도가 반영되는 결과를 낳았다.

차수	공고일	투표일	투표인수	투표수 (투표율)	찬성수 (찬성률)	결과	사유
1	1962년 12월 6일	1962년 12월 17일	12,412,798	10,585,998 (85.3%)	8,339,333 (78.8%)	가결	헌법개정
2	1969년 10월 8일	1969년 10월 17일	15,048,925	11,604,038 (77.1%)	7,553,655 (65.1%)	가결	헌법개정
3	1972년 10월 31일	1972년 11월 21일	15,676,395	14,410,714 (91.9%)	13,186,559 (91.5%)	가결	헌법개정
4	1975년 2월 5일	1975년 2월 12일	16,788,839	13,404,245 (79.8%)	9,800,201 (73.1%)	가결	정부신임
5	1980년 10월 15일	1980년 10월 22일	20,373,869	19,453,926 (95.9%)	17,829,354 (91.6%)	가결	헌법개정
6	1987년 10월 17일	1987년 10월 27일	25,619,648	20,028,672 (78.2%)	18,640,625 (93.1%)	가결	헌법개정

참고자료

• 〈국민투표제〉, 《두산백과》
• 〈국민투표(國民投票)〉, 《한국민족문화대백과사전》
• 〈대한민국의 국민투표〉, 《위키백과》
• 이병태, 〈국민투표〉, 《법률용어사전》, 2016-01-20
• 김재범 기자, 〈국민투표와 국민의 뜻〉, 《제주일보》, 2022-04-28
• 〈국민투표법 (國民投票法)〉, 《두산백과》

같이 보기

• 투표
• 국민
• 정치
• 민주
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