통치

통치(統治)는 국가나 지역을 통솔함을 뜻한다. 즉, 통솔의 범위가 국가나 지역이다. 비슷한 말로 정치, 처리, 지배가 있다. 이는 정책결정이 특정개인이나 소수집단에 의해서 행해지며, 강제력을 배경으로 하여 사회의 질서와 안정을 도모하는 통합의 방식이다.

자치와의 구별

• 자치와 통치：다양한 정치 방식에 있어서의 극한적인 형태로서, 자치와 통치를 생각할 수 있다.

① 자치: 여기서 정책은 사회의 구성원 전원의 주체적 참가하에서 결정되며, 그 결정에는 전원이 자발적으로 복종한다. 여기에는 강제란 존재하지 않으며, 완전한 자유가 향수(享受)된다. 그러나 전원이 극도의 주체성과 자발성을 가지는 것을 기대할 수 없으므로, 자치는 항상 하나의 이념에 머무르게 된다.

② 통치：여기서는 소수자에 의한 결정이 전구성원에 대하여 강제되고, 사회 전체라는 관점이 완전히 개인에 우월한다. 특히, 각 개인에게 배분되어야 할 사회적 가치의 총합이 극도로 한정되어 있을 경우에는, 사회구성원 전체의 이익을 위하여 각 개인에게 큰 희생을 강제할 것이 요구되어, 그만큼 순수한 통치에 접근하는 것이 된다. 그리하여 거기서는 사회적 가치의 총합과 그 분배방법에 대하여 완전한 지식을 가진 자에 의한 지배의 실현을 이상적인 것으로 본다. 그리스의 철학자 플라톤의 '철인왕(哲人王)'은 이와 같은 것을 주장한 고전적인 예이다. 그러나 순수한 통치의 실현은 정치에서의 자발성의 계기(契機)에 대한 부정이며, 개인성과 개인의 자유는 거의 실현될 가능성이 희박해진다. 그런 의미에서는 순수한 통치도 실현불가능이며, 순수한 자치와 마찬가지로 이념의 영역에 머무르는 것이라 생각된다.

• 현실의 정치：현실의 정치에서는 아무리 강제의 측면이 강화된다 하더라도 끊임없이 각개인에 의한 결정과정에의 참가(자치)가 수반하지 않을 수 없다. 그 때문에 자치의 측면을 확대하고 그에 의하여 구성원의 자발성을 촉진하면서, 사회의 통합을 달성해 가는 통치는 강제력으로서의 에너지 손실도 적고, 사회 전체로서 볼 때는 보다 교묘한 통치라고 할 수 있다. 오늘날 가장 보편적으로 볼 수 있는 대표제에서도 국민이 대표를 뽑는다는 형태로 자치의 계기가, 그리고 그 대표(소수자)가 정책을 결정하고 통제한다는 형태로 통치의 계기가 내포되어 있다고 생각할 수 있다. 일반적으로 말해서 자치와 통치, 자발성과 강제라는 대극적인 개념은 그 자체에서의 완결성을 가질 수 없다. 현실의 정치는 끊임없이 이 양극에의 지향을 내포하면서, 협조와 타협의 되풀이로 진행된다. 정치에서 완전성의 추구는 정치 그 자체를 파괴할 위험성을 내포한다.

통치행위

통치행위(統治行爲, Political question)란 국가기관의 행위 가운데 고도의 정치성을 가져서 사법통제에 논란이 있는 행위를 말하는 행정법 · 헌법상 용어이다.

프랑스에서는 이를 통치행위(acte de gouvernement), 독일에서는 재판에서 자유로운 고권행위(rechtswegfreie Hoheitsakte) 또는 통치행위(Regierungsakte), 미국에서는 정치문제(Political question), 영국에서는 대권행위(prerogative) 또는 국가행위(acts of state)라는 이론으로 주장되었고, 또 판례에 의하여 승인되었다.

한국에서는 실질적 법치주의가 확립되고 행정소송에서 개괄주의가 채택되고 있는 이상 통치행위를 인정할 필요가 없다는 견해(즉, 통치행위 부정설)도 있으나 아직까지는 의미가 있다는 제한적 긍정설이 다수설이다. 반면에 미국, 영국 등에서는 통치행위가 광범위하게 인정되고 있다.

연혁

영국 국왕의 은사권으로부터 유래된 것으로 국왕의 사면권이 이에 해당한다. 현대에 있어서는 대통령의 사면, 계엄선포행위, 의회의 선전포고, 조약체결, 의회운영행위 등이 있다.

예제

• 국회의 의결, 선거의 효력, 정족수, 투표의 계산, 국회의 의사, 의원의 자격심사에 관한 쟁송, 의원의 징계 등 국회의 자율에 관한 사항
• 국무위원의 임면 등 행정부 내부사항
• 대통령의 국가승인 내지 정부승인 등 외교에 관한 문제
• 대통령의 선전포고, 계엄령의 선포와 해제시기
• 대통령의 영전수여, 일반사면, 국민투표회부

외교권: 국내적 정치문제는 야당과 야당 성향의 판사들의 견제로, 통치행위가 매우 소극적으로 인정되는데 비해, 해외에서는 상당히 광범위한 자유재량이 인정된다. 각국의 정보기관들은 해외에서 의회, 사법부의 개입이 없는, 거의 무제한의 자유를 누린다. 오직 대통령, 총리의 통제만 받고 있으며, 대통령, 총리의 지시는 통치행위로 인정되어 일체 사법심사가 배제된다.

한국 헌법재판소 판례는 통치행위도 기본권을 침해하는 경우에는 사법심사가 된다고 하지만, 전세계 각국 정보기관이 의회, 사법부의 통제를 받으며 해외에 비밀파병되어 암살하지는 않는다. 오직 대통령, 총리, 장관 등의 정치적 결단으로 해외에 비밀파병되어 절도, 강도, 도청, 납치, 고문, 암살 등을 일삼는다.

주체

대통령,수상, 의회, 국왕 등이 통치행위를 할 수 있다. 하지만 법원은 이에 해당하지 않는다.

판단과정

법원은 통치행위에 대한 행정소송의 경우 일반 행정소송과 달리 대상적격 충족 여부(소송요건 중)를 판단하여 통치행위라고 판단될 경우 이를 각하한다.

가분이론

통치행위 자체는 처벌할 수 없음을 별론으로 하고 통치행위를 수행함에 있어 개별적으로 행하는 행위는 통치행위로부터 분리되어 처벌할 수 있다는 이론이다. 그 예로는 계엄령선포행위(통치행위) 후에 행한 계엄령확대 행위, 대북정상회담 개최(통치행위)와 그와 관련된 대북송금 등이 있다.

참고자료

• 〈통치〉 《나무위키》
• 〈통치〉 《두산백과》
• 〈통치행위〉 《위키백과》

같이 보기

• 자치
• 거버넌스
• 정치

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