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자치구
자치구(自治區)는 특별시·광역시에 소속된 기초자치단체로서의 구(區)를 말한다. 이에 비해 기초자치단체인 일반시의 구는 자치 기능이 부여되지 않은 행정구다. 대도시의 자치구는 뉴욕 시의 자치구(borough)·도쿄도(東京都)의 특별구·런던의 수도구(首都區)와 같이 완전자치제인 경우도 있으며, 파리 시의 코뮌(commune)과 같이 제한된 자치제를 채택하는 경우도 있다. 대한민국의 자치구는 고유사무가 크게 제한된 가운데 본청에서 위임된 사무나 전달사무 등을 주로 처리하고 있어 기초자치단체로서의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다.[1]
개요
특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시의 관할 구역 안에 둔다. 자치구는 서울특별시와 6개 광역시의 산하 행정구역이다. 시·군과 동등한 지위를 가진 기초자치단체로서, 자치구청장은 선출직이고 자치구의회를 두고 있다. 자치구가 아닌 구와는 다르게 하위 행정 구역으로 읍·면을 둘수 없으며 오로지 법정동 또는 행정동만을 하위 행정 구역으로 둘 수 있다. 2020년 12월 말 기준으로 전국의 자치구는 69개이다. 자치구가 가장 많은 도시는 서울특별시로 25개의 자치구가 있다. 2020년 12월 말 기준으로 인구가 가장 많은 자치구는 서울특별시 송파구(66만 7960명)이고, 인구가 가장 적은 자치구는 부산광역시 중구(4만 1523명)이다.[2][3]
일반구와의 차이
특별시 광역시에만 설치될 수 있는 자치구는 기초자치단체에 속하며, 이름에서도 알 수 있듯이 자치권이 부여된다. 이 자치권에는 구청장을 구민의 손으로 뽑을 권리, 구청장이 구(청)을 책임지고 운영할 권리, 자체적인 재정권 및 조세징수권, 구청 및 소속 동 직원에 대한 인사권 등이 있다. 따라서 조직의 운용도 자치구의 실정에 맞게 유연하게 바꿀 수 있다.
자치구청장은 전국동시지방선거로 선출하며, 1~3급 공무원에 준하는 대우를 받는다. 부구청장은 2~4급. 자치구청장은 오직 지역 주민들의 투표로 직접 선출된 강력한 정당성을 지닌 정무직 공무원이기 때문에, 자치구는 광역시 특별시청과는 별개의 조직으로 운영되며 일반구청장과는 달리 시장이 임의로 해임할 수 없다. 또한 정당 가입이 허용되기 때문에 명백한 정치인이라고 할 수 있다. 지방자치단체의 하나인 만큼 명칭과 구역을 바꾸거나, 폐지하거나 설치하거나 합칠 때는 특별법을 제정하거나 관련 법률을 개정해야 한다. 한 예로, 2018년 인천광역시 남구를 미추홀구로 개편할 당시 그냥 이름만 바꾸는 것이었음에도 인천광역시 남구 명칭 변경에 관한 법률을 제정했다.
자치구는 시청에서 위임한 사무 이외에도 자치구의 고유사무를 가지고 있다. 또 자치구청을 견제할 자치구의회를 둘 수 있고, 구의원이 선출된다. 그리고 구의 하부에 직속기관을 둘 수 있으며, 공기업을 설치할 수 있다. 구청장은 정무직 공무원이며, 정당 가입이 가능하다. 그리고 부구청장이 있어 구청장을 보좌한다. 또 자치구는 분구하거나 이웃 자치구와 통합하고자 할 때, 법률 개정 등의 절차를 거쳐야 한다. 기초자치단체이므로 법인격이 있다.
행정구역으로서의 하부 기관으로는 동만을 둘 수 있고 읍·면은 둘 수 없다. 이 때문에 부산 강서구, 광주 광산구같이 읍면 수준의 인구와 산업 기반을 가진 지역도 주소상으로는 전부 동 지역이다. 이런 지역들은 시골 지역이 존재함에도 농어촌특별전형의 혜택을 받을 수 없다. 이렇다보니 광역시 내 군 지역에서 자기 지역의 일부를 자치구 관할로 옮기거나 통째로 자치구로 전환되는 것을 원치 않는다. 혜택이 날아가기 때문이다.
약한 자치성
대한민국의 자치구는 자치구이기는 하지만 자치 정도가 그다지 높지는 않다. 특별시와 광역시에서 내주는 위임사무가 주 업무. 그런 이유로 자치구와 일반 시는 동급이긴 해도 일반시가 자치 정도에서는 더 높은 경우가 생겨난다. 실제로 법률로도 자치구의 자치권은 다르게 할 수 있다고 규정을 두고 있다. 일반 특별 광역시민 인식에도 각 자치구는 자치구(그러니까 경기도 산하 시와 동급으로서 자치구)라기보다는 일반구에 약간의 자치가 허용된 개념으로 이해하는 경우가 많다.
도 산하 시, 군의 경우 도시계획, 상하수도, 대중교통 같은 광역행정 기능은 자체적으로 갖고 있지만, 특별시, 광역시 산하 자치구는 그렇지 못하다는 것이다. 마곡 도시 개발사업은 자치구의 약한 자치성을 볼 수 있는 예[15]이다.
이 때문에 강력한 권한을 가진 광역자치단체가 필요하다고 주장하는 사람들 중에는 자치구를 폐지하고 일반구로 전환하자는 의견을 펴는 사람도 있다.
일반구에서 비롯된 역사
한국의 대도시 형성사와 관련 있다. 서구의 대도시들은 여러 소도시들이 모여 하나의 대도시를 형성(미국 뉴욕 등)하거나 하나의 중추도시가 성장하여 근교의 위성도시들을 병합하여 대도시가 된 것(영국 런던 등)이라면, 한국의 대도시들은 도시 팽창에 따라 행정상 편의를 위해 하부 단위로서의 여러 개의 일반구들로 분할한 것이 지금의 자치구의 기원이기 때문.
서울특별시의 영등포구, 인천광역시의 부평구, 광주광역시 광산구, 대전광역시의 유성구를 제외한 대부분의 자치구들은 해당 지역의 정체성 존재 여부와 상관없이 그저 행정상 편의를 위해 인위적으로 나눈 구역에 가깝다.
실제로 지방자치법이 시행되기 전까지 특별시나 광역시의 구와 도 소속의 시에 설치된 구 사이의 법적인 구분은 없었다. 현재의 모든 자치구는 일반구를 자치구로 전환시키며 시행되었다. 또한 광역시 승격에 성공한 곳은 모두 1988년 이전에 일반구를 설치한 곳이다.
자치구가 도입된 것은 1988년이었는데, 이로써 구청 공무원이 특별시ㆍ직할시가 아닌 자치구 소속이 되었으며 자치구가 소속 직원에 대해 인사권을 행사할 수 있게 되었으며 구청이 자체적으로 재산 소유권ㆍ처분권을 갖게 되었다. 다만 이때 까지만 해도 주민자치가 아닌 단체자치 개념이었으며, 주민자치는 1991년(지방의회)과 1995년(단체장 직선)에 도입되었다.
광역시, 특별시의 광역성
특별시 광역시는 도와 다르게 소규모 지역자치보다는 통합된 광역행정 구현에 주안을 둔 지방행정 체계이기 때문에 상하수도, 버스, 택시, 도시계획 등과 같은 광역행정 기능 문제에서 각 자치구의 자치권이 희생되는 건 불가피하다.
예를 들어 아무리 면적이 좁고 인구가 적은 군 단위라도 택시 면허권, 상하수도 사업권 등은 군이 쥐고 있지만, 아무리 인구가 많고 면적이 큰 구라도 이런 것은 특별시 광역시에서 담당한다. 택시 사업 구역권은 경기도의 경우 각 시, 군으로 나누어져 있지만 서울특별시의 경우 하나로 묶여있고 버스 또한 마찬가지다. (단, 마을버스는 자치구에서 담당한다.) 도시계획구역도 마찬가지. 그렇다고 해서 자치권을 높인다는 명분으로 버스/택시사업구역부터 도시계획구역까지 각 자치구로 나누면 지자체가 상이함에 따른 엇박자와 이로 인한 문제점이 발생할 게 뻔하기 때문에 참으로 어려운 문제다.
하지만 역설적으로 이렇게 약한 자치성 덕분에 동일한 생활권에 속한 인접 자치구 간 통합 논의가 동일한 생활권에 속한 인접 자치시 간 통합 논의에 비해 잘 안 나오는 편이다. 예를 들면, 안양권에서는 안양시-군포시-의왕시 통합 논의가 종종 나오지만 강남구-서초구 통합 논의는 잘 안 나오는 식. 도 산하의 자치시와 다르게 도시계획, 버스노선, 택시사업구역, 상하수도 등의 광역행정이 단일의 광역시 특별시로 통합되어 지자체 간 알력문제가 덜한 편이라 굳이 자치구 간 통합의 필요성을 못 느끼기 때문이다.
대한민국 행정 지도
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동영상
각주
참고자료
- 〈자치구〉, 《네이버 지식백과》
- 〈대한민국의 구〉, 《위키백과》
- 〈구(행정구역)/대한민국 〉, 《나무위키》
같이 보기
