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대통령제
대통령제(大統領制, Presidential system) 또는 대통령중심제는 정부의 형태 중 하나이다. 공화제를 전제로 하며, 대통령제에서 대통령은 국가원수이면서 동시에 행정부 수반이다. 따라서 국가원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 대통령이 모두 가지기 때문에 대통령제라고 한다. 이 제도를 최초로 시행한 나라는 미국이며, 제2차 세계대전 이후 신생 독립국을 비롯하여 여러 곳으로 펴져 나갔다. 현재는 중남미와 아프리카의 대부분의 나라, 그리고 아시아의 일부 나라에서 주로 이 제도를 채택하고 있으며, 대한민국도 정부수립 이후 제2공화국을 제외하고 지금까지 대통령제를 채택하고 있다.[1]
목차
개요
대통령제(大統領制, 영어: presidential system)는 공화제의 정부 형태 중 하나로, 국가원수인 대통령이 입법부와 독립된 행정적 실권을 가지는 체제이다. 의회가 내각을 해산시킬 수 있는 의원내각제와 달리 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부와 무관하다. 따라서 정부가 의회에 대하여 책임을 지지 않는 제도이다. 국민에 의해 선출되나, 중대한 법 위반으로 인한 탄핵이 일어나지 않는 한 국민으로부터의 신임을 잃어도 정부는 유지된다.
일반적으로 행정부가 해산되지 않으므로 국정이 일관적·안정적이고 정부수반의 행정적 지도력이 강하게 발휘되나, 군주제와 같이 1명의 개인에게 국가원수의 권한과 정부수반의 권한이 모두 주어지며 임기가 보장되어 있어 과도한 권력 집중이나 독재의 위험성도 있다.
단순히 대통령을 국가원수로 두는 체제를 통틀어 가리키는 공화제와는 분리되어 사용되어야 한다.
대통령제의 직접적 기원은 미국으로, 미국 헌법의 모태가 된 1787년 필라델피아 헌법회의의 구성원들이 영국 헌정의 부정적 측면에 대한 반성을 바탕으로 발전시킨 정부 형태다. 샤를 루이 드 세콩다 몽테스키외의 권력분립 사상을 충실히 수용하여 탄생하였다.
미국 외에서는 19세기가 되면서, 1819년 그란콜롬비아의 성립을 시작으로 남미 국가에서 대통령제가 시행되었고, 이후 아프리카와 아시아 일부 국가를 중심으로 받아들여졌다.[2]
기원
대통령제의 시초는 미국이다. 영국과의 전쟁에서 승리한 미국은 독립에 성공하지만, 나라를 대표할 군주가 없었다. 그렇다고, 13개 주의 대표들이 필라델피아에서 모여 독립선언문을 발표하고, 영국 국왕을 상대로 전쟁에서 승리까지 한 상황에서 새로운 왕을 추대하는 것은 독립의 취지에 맞지 않았다. 그래서 미국의 극초기에는 연방 수준의 정부기관은 입법부밖에 없었고, 그 권한도 매우 약했다. 얼마 안가 신생국답게 여러 폭동이 발생하게 되었는데, 이 때 연방차원에서 군을 모집할 수 없어 곤혹을 치뤘다. 그리하여 미국은 군주는 아니지만, 미국을 대표하고, 미국 독립선언의 가치를 실현해 줄 국가수반으로서의 연방 최고지도자를 필요로 했고 연방의회에서 논의 끝에 '상석에 앉은 자' 또는 '회의를 주관하는 자' 정도를 의미하는 President라는 단어를 만들어 국가 수반의 명칭으로 삼았다. 독립선언의 가치를 실현하고, 혈통에 의한 세습이 아닌 국민선거에 의해 선출되고, 군주와 같은 권력(국가원수의 권한과 정부수반의 권한 모두)이 부여되는 대신 임기가 제한되는 대통령이라는 국가 수반이 만들어진 것이다.
1789년 4월 30일, 국민선거에 의하여 당선된 조지 워싱턴이 미국의 제1대 대통령으로 취임한다. 근대국가 중 최초로 혈통에 의한 세습이 아닌 제한된 임기의 국가원수이자 정부수반이 탄생하게 된다.
공교롭게도 대통령제는 선거군주제에서 파생된 제도라고 할 수 있는데 인류사 최초의 대통령이였던 조지 워싱턴은 임기 중에 군주처럼 자신을 3인칭으로 부르고 국민들에게 '폐하'라는 호칭으로 부르게 하는 등 군주의 의전을 행했다. 당시 미국인들도 대통령을 선거군주로 생각하고 있었다. 선거군주제와의 가장 큰 차이점은 보통선거의 여부이다.
그 당시엔 연임이나 중임에 대한 제한은 없었기 때문에 국민의 지지만 있으면, 종신토록 대통령이 될 수도 있었다. 그러나, 조지 워싱턴은 8년 간 2번의 임기만 대통령을 하고 물러났다, 주변의 계속되는 지지와 추대에도 불구하고, 민주주의 전통을 세워야 한다는 이유로 대통령 3선을 스스로 사양했다.
이후, 미국의 대통령들이 민주주의의 전통을 지키고, 미국이 세계의 초강대국이 되면서, 대통령제는 선거군주제와 차이를 두어 민주공화국의 정치체제 중 하나로 확고하게 자리잡게 되었고, 군주가 없는 신생 독립국들은 대통령제를 정치제제로 적극 도입하게 되었다.[1]
특징
- 행정부는 그 성립 ·조직과 존속 ·지위에 있어 입법부로부터 독립되어 있다. ① 행정부는 그 성립 또는 조직에 있어서 입법부인 국회로부터 독립해 있는 것이 원칙이다. 즉, 행정부의 수장(首長)인 대통령은 국민에 의하여 선출되며 정부는 대통령의 자유의사에 따라 조직되는 것이 원칙이다. ② 행정부는 그 존속이나 지위에 있어 국회로부터 독립되어 있다. 즉, 대통령의 국회해산권(國會解散權)이 없는 대신 국회의 대통령불신임권(大統領不信任權)을 인정하지 아니한다. 따라서 대통령은 그 임기 동안은 국회의 신임(信任)을 조건으로 하지 않고 국회에서 불신임될 염려 없이 명실상부한 행정부의 수장으로서 존재한다. 그렇기 때문에 행정부는 자연히 대통령을 중심으로 운영되고 적어도 대통령의 임기 동안은 동일정권이 유지되며, 이런 뜻에서 대통령중심제(大統領中心制) 또는 대통령임기제(大統領任期制)라는 제도가 유래된 것이다. 특히 미국에서는 대통령에 소속하는 내각(內閣:cabinet)도 법적으로는 대통령의 단순한 보조기관이나 자문기관에 지나지 않으며, 이런 의미에서 미국의 대통령은 명실상부한 독임제(獨任制) 행정부 수장이다.
- 이 제도는 분립(分立:separation) 또는 분리(分離)의 원리에 따라 국회와 행정부의 조직이나 작용에 있어서 가능한 한 양자를 분리시키고 있다. ① 이 제도 밑에서는 국회의원과 행정부 공무원의 겸임(兼任)이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 즉, 직업공무원에 속하는 행정부 공무원은 물론이지만 행정 각 부 장 ·차관(長次官)과 같은 정치적 공무원이라고 하는 행정부 공무원과 국회의원의 겸임이 금지되는 것이 원칙이다. 따라서 실권을 가진 행정부 수장으로서 대통령은 국회와 대립하는 지위에 있는 만큼 그의 국회의원 겸임이 금지됨은 물론이다. ② 이 제도 밑에서는 행정부의 법률제안권(法律提案權)이 없고 행정부 공무원의 국회에의 출석발언권(出席發言權)도 인정되지 않는 것이 원칙이다. 미국의 예를 들면, 정부의 법률제안권은, 수권규정(授權規定)이 헌법에 명문화되지 않았기 때문에 인정되지 않는다고 해석되고, 행정부 공무원의 국회 본회의에의 출석발언의 금지는 엄격한 헌법해석이라기보다는 권력분립을 존중한다는 정치적 입장에서 유래된 것이라 할 수 있다.
- 이 제도에서는 국회와 행정부 양자간의 견제(checks)와 균형(balances)이 강조된다. 그래서 미국에서는 대통령이 법률안거부권(法律案拒否權)을 가지는 대신, 국회의 상원(上院)은 조약(條約)의 비준(批准)과 고급공무원 임명에 대한 동의권(同意權)을 가지며, 또 일반적으로 국회는 행정기관의 설치와 활동에 관한 법률제정, 예산심의, 국정조사(國政調査), 탄핵(彈劾) 등을 통하여 행정부를 견제하고 있다.[3]
대한민국 대통령제 특징
대한민국의 대통령제는 미국의 대통령제와는 조금 다르게 의원내각제의 요소가 많이 들어 있다. 그 이유는 우리나라 헌법 초안을 작성할 때 의원내각제로 만들었는데 그 후 이승만이 대통령제를 고집하여 의원내각제 기준으로 작성된 헌법에 대통령제를 넣어서 만들다 보니 본래의 대통령제가 아닌 의원내각제의 요소가 들어 있는 대통령제가 되어 버렸다.
- 대통령제는 임기가 보장되어 무능이나 신뢰가 없다는 이유로 불신임 받지 않지만 중대한 불법행위가 있는 경우 국회에서 탄핵하고 이어 헌법재판소를 통해 탄핵 결정을 받아 탄핵할 수 있다.
- 대통령이 의회 해산권이 없는 것이 원칙이지만 독재 국가나 비 민주주의 국가에서 국회 해산권을 가지고 있는 나라들이 있고 우리나라도 4 공화국(박정희)과 5 공화국(전두환)에는 국회 해산권이 있었다.
- 대통령제에서는 내각(장관 등)의 구성원이 국회의원과 겸직하지 못하도록 하는 것이 원칙이지만 우리나라는 국회의원이 장관이나 비서관 등 행정부를 구성 할 수 있도록 겸직을 허용하고 있다.
- 대통령제는 삼권분립을 원칙으로 하고 이를 엄격하게 지키도록 한다.
- 대통령제는 행정부에서 법률안 발의권이 없으나 우리나라는 행정부에서 법률안 발의권을 가지고 있다.
- 행정부의 공무원이 국회 본회의 출석과 발언이 금지되어 있으나 우리나라에서는 행정부 구성원이 국회에 출석하여 발언 할 수 있다.[4]
장단점
- 장점
- 대통령제에서 대통령은 임기가 보장되어 의회의 신임 여부와 관계없이 재직하므로 정국이 안정되고, 정책을 장기적으로, 그리고 계획적으로 추진할 수 있다.
- 국가 원수와 행정부 수반이 동일인이므로, 국가의 두 중요한 권한(국가원수의 권한, 행정부 수반의 권한) 행사에 일관성을 기할 수 있다.
- 내각책임제는 극히 예외적인 경우(소수정부)를 제외하고는 여대야소다.
- 반면 대통령제는 여대야소와 여소야대 모두 가능한데, 여소야대인 경우엔 의회의 대정부 견제 기능이 충실히 행해질 수 있다. 다만, 이것은 양날의 검으로 작용할 수 있다.
- 여소야대인 상황에서 야당이 악의적 국정 발목잡기를 한다면, 대통령의 국정 운영은 매우 힘들어지게 된다.
- 단점
- 불신임제도의 부재
- 대통령제는 의회가 불신임권을 갖지 않고, 그 결과 대통령의 임기가 원칙적으로 보장되기 때문에 아무리 대통령이 무능하고 국민으로부터 신임을 잃었더라도 해임할 방법이 없다. 탄핵 제도가 있지만, 탄핵은 대통령에게 중대한 법 위반 사실이 있을 경우에만 가능할 뿐, 단지 무능하다는 등의 이유로는 불가능하다. 반면 내각제는 총리 및 정부가 무능하고 일을 못할 때에는 즉각 해임하고 교체할 수 있다.
- 승자독식 구조
- 대통령제는 승자독식 구조다. 즉, 대통령제는 대선에서의 1등이 모든 행정 권력을 가지는 반면, 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다. 따라서 대통령제 하의 정당들에겐 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 정당들 간에 다음 대선 때까지 상대 정당을 무너뜨리기 위해 적대적 극한 대결이 펼쳐지는 경우가 많다. 특히석을 차지하지 않는 한, 승자독식은 일어나지 않는다. 즉, 둘 이상의 정당이 연합하여 과반 의석을 이룬 뒤, 연립 정부를 구성한다. 특히 비례대표제(또는 연동형 비례대표제)로 총선을 치르는 국가인 경우, 단독으로 과반 의석을 차지하는 정당이 나타나기 힘들고 다당제가 정착되기 때문에, 연정은 사실상 필수다. 따라서 내각제는 선거에서 1등을 못 하였더라도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 대통령제에서와 달리 정당들 간에 적대적 극한 대결은 잘 일어나지 않거나, 일어나도 그 정도가 덜한 편이다. 오히려 연정을 해야 하기 때문에 정당들 간에 상생을 위한 대화와 타협의 분위기가 조성될 가능성이 높다.
- 독재자 출현 위험
- 대통령제는 기본적으로 승자독식구조라는 점, 대통령이 국가 원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 모두 가진다는 점에서 대통령 1인에게 권력이 집중되어 있다. 또한 내각불신임권이 없어, 제 아무리 무능하더라도 탄핵 당할 일만 저지르지 않는다면 임기 중 해임될 위험도 없다. 반면 내각제는 둘 이상의 정당 간 연정이 일상화되어 있다는 점, 국가 원수의 권한과 행정부 수반 권한을 각각 다른 사람이 가진다는 점에서 권력 분산적 성격이 있다. 또한 내각제는 내각불신임권이 있어 행정부 수반을 언제든지 해임할 수 있다. 그렇기에 상당수 정치학자들은 대통령제는 막강한 권력을 거머 쥔 무소불위의 독재자를 낳을 위험성이 상대적으로 높고, 실증적으로 보아도 민주정치가 발달하지 못한 후진국이나 개발도상국의 독재자들이 선호했으며, 본질적으로 민주주의와 어울리지 않는 제도라고 평가한다.
- 실제로 아시아, 아프리카, 남미에 위치한 많은 후진국 또는 개발도상국 지도자들이 대통령제 하의 대통령이 되어 막강한 권력을 휘두르며 독재를 펼쳐왔다. 반면 민주주의가 성숙한 선진국들은 주로 내각책임제나 이원집정부제를 채택한 경우가 많다. 제2공화국 때 잠깐 동안을 제외한 나머지 기간 줄곧 대통령제를 채택해온 대한민국도 오랫동안 독재 정권 하에 있었다. 6.25 당시 이승만 전 대통령은 발췌 개헌을 통해 장기 독재의 길을 연 바 있고, 박정희 전 대통령은 쿠데타를 일으켜 당시의 내각책임제 헌법을 대통령제로 바꾸고 장기 독재를 했으며, 박정희를 이은 전두환 전 대통령도 막강한 대통령 권한을 휘두르며 억압적인 정치를 했다.
- 한편 대한민국처럼 대통령이 여당의 실권자로서 국회의원 공천에 영향을 미치는 현실에서는 의회조차도 대통령의 거수기 역할로 전락하기 십상이며, 그 결과 대통령을 정점으로 하는 행정부에 의한 독재가 시행되기 쉽다. 이러한 비민주적인 대통령제의 운영방식은 거의 대부분의 후진국에서 독재의 수단으로 사용되며, 대한민국도 문민 정부 이후 민주화가 된 상태에서도 이런 식의 정국 운영이 지속되어 사실상 대통령을 정점으로 하는 행정부의 독재가 지속되고 있다. 이따금씩 의회 내부에서 자성의 목소리로 이런 제왕적 대통령제를 폐지하고 내각책임제로의 개헌을 주장하는 목소리도 있으나 행정부의 합법적 독재라는 권력의 달콤함 때문에 번번이 좌절되었다.
- 대통령제에서 대통령의 권한은 특히 비상시에 매우 커지는데, 국가 비상사태를 빌미로 반민주적이고 반인권적인 법안이 대통령의 독단적 의사로 입안되어 시행되기도 한다. 그리고 대통령은 국민의 대표인 의회와는 별도의 선거로 선출되기 때문에 행정부와 의회가 대립할 경우 정국이 마비사태에 빠지게 된다. 또한 각 부의 장관을 포함한 대통령이 임명하는 공무원은 국민이 아니라 인사권자인 대통령의 의사에 따라 움직이므로 행정부 내부가 비민주적인 행태로 운영될 소지가 있다.[2]
유형
미국식 대통령제
엄격한 삼권분립에 입각한 고전적인 대통령제의 형태다. 각 부 장관은 오로지 대통령에게만 책임을 지고, 내각은 대통령의 자문기관에 불과하고, 부서(副署) 제도는 존재하지 않는다. 대통령 및 각 부 장관은 의원직을 겸할 수 없고, 대통령은 입법에 관여할 수 없으나, 법률안 거부권은 갖는다.
한편 미국식 대통령제는 의회의 집행부 통제력의 강약에 따라, 의회에 대한 집행부 우위의 해밀턴(Hamilton)형, 집행부에 대한 의회 우위의 매디슨(Madison)형, 양자가 대등한 지위를 가지는 제퍼슨(Jefferson)형으로 분류된다.
반대통령제(이원집정부체)
반(半)대통령제 또는 이원집정부제라 함은 대통령제에 내각책임제적 요소를 도입한 형태를 가리킨다.
제왕적 대통령제
제왕적 대통령제 또는 신대통령제(hyper-presidentialism)는 대통령이 의회나 사법부에 대하여 절대적 우월한 지위에 있고, 전제군주제에서의 국가원수(제왕)의 권한에 버금가는 권력을 가진 경우의 대통령제를 가리키는 분류로, 정부 구조에서부터 구분되는 명확한 개념은 아니다.
역사적으로 나세르(Nasser)의 이집트 헌법, 마르코스(Marcos)의 필리핀 헌법, 유신헌법에서 그 특징이 확실히 드러난다. 관점에 따라 현대의 대한민국 역시 제왕적 대통령제의 특성이 잔존한다고 평가된다.[2]
각주
참고자료
- 〈대통령제〉 《나무위키》
- 〈대통령제〉 《위키백과》
- 〈대통령제〉 《두산백과》
- 함성, 〈우리나라 대통령제 특징(대통령제와 의원내각제 차이)〉 《티스토리》, 2022-09-20
같이 보기
