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정당
정당(政黨)은 동일한 정견을 가진 사람들이 정권을 획득하여 정치적 이상을 실현하기 위하여 조직한 단체를 카리킨다.[1]
개요
정당은 동일한 정견을 가진 사람들이 정권을 획득하여 정치적 이상을 실현하기 위하여 조직한 단체이다. 정강정책을 국민 앞에 제시하고 지지를 호소함으로써 보다 많은 지지대중을 확보하여 합헌적인 방법으로 정권을 획득한다. 의회정치의 발전과 더불어 서구에서 근대적 정당이 발생·발달했는데, 우리는 광복 후 미군정 법령 제55호 「정당에 관한 규칙」을 토대로 등장했다. 현재 우리나라의 「헌법」은 일정한 요건을 갖추어 설립된 정당은 국가의 보호를 받으며 정당 운영에 필요한 자금을 보조받을 수 있다고 명시하여 정당 정치의 근거를 제공하고 있다.[1]
역사
인간이 도당 또는 당파를 조직해서 정치적 목적을 달성하려고 한 역사는 오래된다. 이것을 인간의 투쟁본능의 표현으로 보는 설도 있으나, 어떻든 단결이 힘의 결집수단으로서 효과적이라는 단순한 이유가 작용하고 있음은 틀림이 없다. 정당도 이러한 당파현상이라고 할 수 있겠으나 단순한 도당과 정당 사이에서는 유사점보다도 상위점 쪽이 중요한 의미를 갖는다. 정당은 근대적 의회제도 아래서 정치권력을 위해 투쟁하는 조직이지만, 도당은 역사적으로 그 이전의 현상이며, 정치권력이 개인 내지 폐쇄적인 집단에 독점되었던 시대에 거기에 대항하는 집단으로서의 도당은 직접 폭력수단에 호소하지 않으면 안 되었다. 즉 암살이나 협박, 반란 같은 수단에 의존했는데, 권력측도 이에 대항해서 투옥, 사형 등의 위력수단으로 준열한 탄압을 가했다. 그 결과 반정부세력은 종종 비밀결사의 형태를 취하게 되고, 당파의 목적·구성원·조직·활동은 일체 비밀에 붙여지고, 이 비밀의 유지를 위해서는 엄격한 규율이 준수되었다. 한편 정당은 근대적 의회정치와 더불어 발전해 온 조직이다.
근대적 의회정치는
- 유권자의 범위에 넓고 좁은 차이는 있어도 어떻든 일반국민이 선거에 의해 국민 가운데서 전체국민을 대표하는 의원을 선출하고,
- 의회가 입법, 예산 및 정부감독의 권한을 가지며,
- 의회의 의사가 공개된장소에서 토론과 설득의 절차를 거쳐 최종적으로 다수결에 의해서 결정되는제도를 말한다.
'전국민을 대표하는 의원'의 개념은 고정적 이해의 대립을 초월한 공적인 국가의 성립을 전제로 하며, 이해관계나 의견의 대립을 무력이 아니라 토론과 다수결로 해결한다는 것은 다수와 소수를 초월한 전체라는 개념이 인정되고 있는 것을 의미하며, 근대적 의회정치가 시민사회를 기초로 하는 근대국가에서 비로소 가능하게 되었다는 것을 말해 주고 있다. 이리하여 의회 내부에서 동지로서 의원을 모아 다수파의 자리를 차지하기 위한 노력이 벌어지고, 의원의 원내조직으로서 정당이 생기게 된 것은 극히 당연한 일이었다. 의회의 세력이 한층 더 강화되어 정부가 의회의 다수파를 기초로 해서 설립되게 되자 정당도 정권의 획득·유지를 위해 그 결속을 한층 더 강화하게 되었고, 또 유권자의 범위가 한층 더 확대됨에 따라 정당 자체가 선거활동의 영역에까지 그 활동범위를 넓히게 되었다. 이렇게 정당의 활동은 의회정치의 구조와 불가분의 관계에 있다.[2]
목적
정당이라는 조직의 목적을 어떻게 보는가에 관해서는 특정의 주의 및 정책의 실현이라고 하는 설과 정권의 획득·유지라고 하는 설이 있는데, 보다 현실적인 관점에서 후자의 설이 타당하다고 해야 할 것이다. 버크(1729년-1797년)는 '정당이란 그 성원 전원의 지지를 받는 특정원리에 입각해서 공동의 노력으로 국가적 이익을 추진시키는 것을 목적으로 하는 일단의 사람들의 결합체'라고 하는 유명한 정의를 내렸으나 실제로는 정책단체라고 볼 수 없는 정당이 적지 않다. 가령 미국의 양대 정당은 대통령선거가 있는 해의 여름에 각기 당대회를 열어 당의 강령을 발표하나, 양당 사이에 정책상의 차이는 별로 없고, 또 어느 당이건 선거강령과 집권 후의 정책 사이에는 차이가 있게 마련이다. 뿐만 아니라 의회에서 의안이 채결될 때에는 같은 당 소속의 의원이 찬반 양진영으로 갈라지는 것이 보통이다. 이러한 정당을 정책을 중심으로 결집한 사람들의 집단으로 보는 것은 비현실적이며, 오히려 정권의 획득과 유지를 목적으로 하는 정치단체로 보는 편이 타당할 것이다.[2]
특징
정당의 특징을 몇 가지 들어 보면 다음과 같다.
- 정당은 집단적 조직이다. 어떤 나라에서는 법률로써 최저 몇 명 이상의 구성원이 있어야 정식으로 정당이 될 수 있다고 규정하고 있지만 일반적으로 생각할 때에도 어느 정도 이상의 사람이 모여 있지 않으면 안 된다. 대중정당은 수만에서부터 수백만의 당원을 가지는 규모로서 영국의 보수당은 8백만 명 이상이며 대한민국의 민주자유당은 4백만 명 이상이다. 코커스적 조직을 기반으로 하거나 명망가들을 중심으로 하여 조직된 정당은 몇만 명도 채 안 되는 제한된 당원을 가지고 운영되는 경우가 많다.
- 정당은 독특한 조직을 갖는다. 정당에만 고유한 어떤 조직이 있는 것이라기보다는 사회에 존재하는 조직의 모든 종류 가운데 정당 목적에 합당한 것이면 곧 이용된다. 가부장제적 조직, 군대식 조직, 세포와 같은 비밀조직, 또는 민주적 조직이 있다. 20세기에 들어와 마이헬스(R. Michels)가 민주주의를 표방하는 대중정당의 조직에서 과두적 경향을 적발해 내었던 사실은 유명하다.
- 정당은 사회단체와는 달리 정치 권력의 획득을 수단으로 정치에 영향을 끼칠 수 있다. 양당정치라고 하는 것은 두 개의 정당이 교대하여 정권을 담당할 때 일컫는 말이며 다당제에서의 군소정당은 정권을 획득하는 데 목표를 두기보다는 정권에 참여하거나 또는 영향을 미침으로써 만족한다. 정당은 정권을 지향한다는 점에서 교회나 노동조합, 그리고 기타 사회단체 및 압력집단과 구별된다.
- 정당은 공익성을 그 요건으로 한다. 18세기의 영국에서 정당과 의회의 공익성을 주창했던 버크(E. Burke)의 말을 빌려보자. "정당이란 여러 사람이 한데 뭉쳐 공동의 노력으로 국가적 이익의 향상을 위해 활동하는 집단인데 이때 각당은 자체의 합의에 입각한 독특한 주장을 내세운다" 이 기준에 의하여 우리는 정당과 파벌(faction)을 구별할 수 있다. 현대는 정당의 대부분이 국민 정당으로 되어 있으나 지난날에는 한때 계급정당이 발달하여 배타적으로 싸웠고 또한 사당이 존재하여 국가 이익 같은 것은 돌보지 않았었다.
- 정당은 선거와 병존한다. 정당이 민주정치에 반드시 필요한 이유는 선거를 치르는 데 있어서 후보자를 내고 선거의 쟁점을 내어놓으며, 국민이 정치에 참여하도록 권하며, 당선 뒤에 책임정치를 하게 하는 일을 모두 정당이 맡아 보는 까닭이다. 이와 같이 정당의 일반적인 공통점을 말할 수는 있으나 정당은 각국의 정치문화 및 정치기구의 특징에 따라 그 면모는 각양 각색이 된다. 그러나 대체로 의원내각제와 대통령중심제 및 후진국의 유형으로 나누어 볼 수 있다. 의원중심제 정부형태의 모델로는 영국이 가장 적절하다. 그 나라에서는 정당이 생기기 훨씬 이전부터 의회가 발달하였으므로 의회정치를 중심으로 하여 정당이 생겨났다. 따라서 원내 정당이 커다란 비중을 차지한다. 한 정당이 선거에서 이기면 그 당의 수상으로 되며 반대당이 되었을 때에도 응분의 책임을 지기 때문에 수상과 같은 보수를 받으며, 항상 집권 태세를 갖추어 이른바 '섀도 캐비닛'을 구성하고 있다. 이 체제에서는 강력한 정당조직이 필요한 동시에 선거때만이 아니라 평소에도 정당활동을 전개하여 언제나 선거를 할 수 있도록 준비한다. 이에 대하여 미국을 예로 들 수 있는 대통령제에서는 정당은 '선거를 위한 기구(the election machine)'에 불과하며 상설된 조직을 갖지 않고 당수도 없으며, 당을 바꾸어도 변절로 생각하지 않는다. 이와 같은 느슨한 정당제도를 갖고 있기 때문에 비로소 권력의 분립과 견제의 작용이 효력을 발생한다. 대통령은 같은 당이 의회에서 다수를 확보하고 있을 경우일지라도 정당을 통하여 의회를 조종할 수 없게 되어 있다. 제2차 세계 대전 후에 수많은 나라들이 독립하였고 대부분의 나라들은 서구의 정치를 모방하는 과정에서 정당을 만들었다. 그러나 서구의 사회, 경제, 정치적인 여러 여건이 구비되어 있지 않은 처지에서 정당정치는 흔히 비뚤어져 갔다. 선거에 의하여 정권이 교체되지 않기 때문에 이른바 1과 ½의 정당제가 되고 말며 또한 정당은 정치과정에서 국민과 연결되지 못하고 지배자의 친위당이 되고 말아 책임정치를 수행하는 데 아무런 도움도 주지 못한다.[2]
기능
- 선거기능
정당은 사적 성격을 갖고 있지만 그 활동은 의회정치에서 불가결한 공적 기능을 가지고 있다. 선거는 의원, 대통령 및 기타 공직자의 지명절차이며, 각 정당은 입후보자를 내세우고 강령을 발표하며 유권자의 지지를 획득하기 위해 선거운동을 전개한다. 이러한 것에는 두 가지 의미가 있는데, 그 하나는 정당이 정치지도자 선출의 파이프로서 당에서 양성하고 선정한 자를 국민에게 제공한다는 의미이고, 또 하나는 정당이 중요한 정치문제를 쟁점으로서 국민에게 제시하고, 거기에 대한 당의 정책을 밝혀 국민의 선택을 기다린다는 의미이다. 유권자는 본래가 아무런 조직도 없는 개개인의 단순한 집합체에 불과하여, 공통의 이해나 명확한 정치적 의사를 갖추고 있는 것이 아니므로, 주권자라고는 해도 실은 수동적인 존재에 불과하다. 유권자 자신들이 정치지도자를 내세우거나 정치적 요구의 통일을 기한다는 것은 도저히 불가능하다. 입후보자와 정당이 선택의 자료를 유권자에게 제공하고 유권자는 그것을 기준으로 해서 지지 정당을 선택한다. 이런 의미에서 유권자는 정당의 활동을 통해서 비로소 효과적으로 그 정치적 발언을 할 수 있는 것이다. 정당이 유권자의 개별적 의사와 이해를 통합, 집약하는 기능을 가지고 있다는 것은 이 점을 두고 하는 말이다. 그러나 유권자는 정당에 의해 비로소 정치적 발언이 유효하게 되었으나, 실제로는 그 발언이 매우 한계가 좁았다는 사실에 주의할 필요가 있다. 즉 유권자에게 제시된 것은 한정된 정당의 후보자와 정책에 불과하며, 정치참가를 단념하지 않는 한 유권자는 제시된 선택의 자료 중 하나를 선택할 수밖에 없게 되는 것이다. 또한 유권자 앞에 제시되는 정책이 전부 내용이 막연하여 구별의 기준이 생기지 않을 때는 유권자의 선택이 무의미해져 버린다. 선거란 정당이 유권자를 위로부터 조종하여 민의를 유도하고, 체제를 택하는 소란스러운 형식적 절차라는 비판이 나오는 것도 이 때문이다. 또 정당이 정치적 쟁점을 명시하여 정치문제에 있어서의 정보를 제공하고, 여론의 형성을 지도함으로써 유권자의 정치의식을 높이는 정치교육을 행하는 것과, 혹은 선거 이외의 기회에 야당이 여론형성을 지도하여 이 여론을 배경으로 해서 정부를 비판하고, 여당이 정부의 정책을 수정시키는 것 등 국정과 여론 사이의 교량역할을 하는 것이 정당의 부차적 기능이라고 보는 설도 있다.
- 국정기능
선거 결과 양당제의 국가에서는 의회에서 다수의 의석을 차지한 정당이 집권하고, 다수정당제의 경우에는 정당 사이의 절충으로 성립된 연립내각이 정권을 담당한다. 미국에서는 보통 과반수의 선거위원을 차지한 정당의 입후보자가 대통령이 되어 국정을 담당한다. 이렇게 정권을 담당하는 당이 여당이고, 그 밖의 정당이 야당이다. 다수정당제의 국가에는 준여당과 준야당도 있을 수 있으나, 정당은 본래가 투쟁단체인만큼 엄밀한 의미에서의 중립은 있을 수 없고, 각 정당은 정권지지와 반대의 양진영으로 갈라진다. 정당의 국정기능은 주로 정권을 둘러싸고 이 양진영이 하는 역할을 중심으로 한다. 먼저 여당은 당내에서 선정한 정치지도자를 정부에 보낸다. 정부의 수반은 여당 당수인데 그 밑에 여당간부가 각료로 취임한다. 적재적소라는 말은 구호에 그치고 있으며, 당내 분파의 영수들에게 약간의 포스트를 배정하는 일이 많으며 분파의 밸런스를 중요시하고 있으나, 이 관직분배로 오히려 분파의 불만이 생기는 경우가 많아, 내각개편을 불가피하게 만드는 예가 종종 있다. 다음에 여당은 다수의 유권자의 지지를 얻는 원인이 된 '표방하는 정책'을 의회와 정부를 통해서 실천할 책임이 있다. 다수정당제하의 연립내각은 정권에 참여한 각 정당 사이에서 성립된 정책협정을 기초로 하고 있으므로 선거 때에 각 정당이 내세운 정책이 그대로 실시될 수 없음은 물론이다. 양당제의 경우에도 '표방하는 정책'과 '수행하는 정책'이 일치하지 않을 때가 많다. 그것은 공약의 '해석'을 대체로 왜곡되게 하고 '정세의 변화'라는 둔사(遁辭)에 의해 사문화되는 것이다. 이것은 정당의 '이끌리는 사회적 이익'과 '대표하는 사회적 이익'이 다르다는 점에 근본적 원인이 있으며, '표방하는 정책'이 득표의 편의라는 견지에서 정해진다는 사실에 근본원인이 있다. 여당은 의회에서는 정부를 지지하는 것이 주된 임무이며, 마치 변호사의 형사재판(刑事裁判)에서의 역할이 피고인의 변호인 것과 동일하다. 의원내각제의 경우에는 정부를 조직하는 정당이 동시에 의회의 과반수 의석을 차지하는 것이 보통이므로, 정부와 의회는 여당을 통해서 밀접한 관계를 갖는다. 바꾸어 말한다면 정부와 의회의 쌍방을 통제하는 강력한 힘이 여당에 있는 것이다. 이와는 달리 미국과 같은 권력분립제의 나라에서는 대통령이 속하는 여당이 반드시 의회의 다수파가 아니므로 정당을 통해서 정부와 의회가 연결되지 않는다면 국정은 마비될지도 모른다. 최후로 정부는 여당을 기초로 하지만 여당 그 자체는 아니며, 정부와 여당 사이에는 그 입장에 따라서 미묘한 차이가 있다. 가령 여당이 그 대표하는 사회적 이익의 여러 가지 정치적 요구를 당의 입장에서 정부에 제시하는 경우에도 정부는 여당에 대해서만 책임지는 꼭두각시와 같은 존재가 아니라, 의회 전체에 대해, 그리고 의회를 통해 전 국민에 대해서 책임을 지는 존재이기 때문에 여당이 원하는 방향대로만 움직여서는 안 되는 것이다. 다음으로 야당의 임무는 주로 정부와 여당을 비판·공격하는 데에 있다. 세상에서는 시시비비주의(是是非非主義)를 말하면서 야당의 '무조건 반대' 주의를 비판하는 일도 없지 않으나 이는 야당의 본질을 잘못 이해하는 데서 나온 소리이다. 야당은 학자나 평론가의 집단이 아니라 적의 수중에서 정권을 탈취하는 일에 전력을 기울이는 투쟁조직이다. 그러므로 기회만 있으면 적을 공격하고 적에게 조금이라도 타격을 입히려는 것이 그 본연의 자세이다. 야당의 주된 투쟁장소는 토론장으로서의 의회이며, 오히려 의회 자체의 입장에서 보더라도 야당의 존재는 필요 불가결하다.[출처 필요] 19세기에 있어서는 의회에서의 토론이 다수세력 형성의 원동력의 하나가 될 수 있었으나, 현재는 의사당에 자리하고 있는 것은 정당이며, 웅변에 감동을 받아 개개의 의원이 그 태도를 바꾼다는 것은 있을 수 없는 일이다. 오늘날 의회에서의 토론은 매스컴을 통해서 유권자에게 호소하여 정부와 여당에게 타격을 입히는 것을 그 주된 목적으로 한다. 야당의 주된 투쟁장소는 의회이지만 유세활동 및 선거구에서의 일상활동을 통해서 직접 유권자와 접촉하여 호소하는 것도 매우 효과적이다. 야당은 이렇게 정부와 여당을 비판 공격하는 한편으로 정권인수 태세를 갖추지 않으면 안 된다. 즉 행정책임을 맡을 능력이 있는 인재의 양성과 즉각 실천할 수 있는 현실적 정책의 연구와 준비를 게을리 해서는 안 되는 것이다. 야당은 공직을 지배할 수 없고 또 운영자금도 부족한 형편이지만 야에 있다는 사실 그 자체가 야당으로서는 최대의 이점으로 모든 실정의 책임을 여당에게 물을 수 있는 입장에 있다. 또 일체의 반정부세력이 야당 주변에 집결하게 되면 그만큼 정부타도의 전망은 밝아지는 것이다. 그런데 여당·야당을 통해서 정당은 의회운영에 불가결한 기능을 맡고 있다. 의회의 운영에 관해서는 헌법·의회법·의원 규칙 및 의사선례 등이 있으나, 그 해석이 반드시 획일적으로 확정되어 있는 것은 아니므로, 개개의 구체적인 사항은 정당 간의 협의에 의해 처리되는 경우가 많다. 수백 명의 의원을 거느리고, 방대한 업무를 처리해야 할 의회에 만약 정당이 없다면 의회의 질서 있고 효과적인 운영은 도저히 불가능해질 것이다.[2]
본질
정당의 본질이 무엇인가에 대해서는 두 가지 학설이 있다. 그 하나는 정당을 다양한 사회적 이익의 정치적 요구를 조직화시켜 이를 정치에 반영시키는 민주정치의 도구로서 보는 설이며, 또 하나는 소수 지배층이 선거를 통해서 유권자를 조종하여 민의를 조작함으로써 효과적으로 지배를 합리화하기 위한 지배층의 득표조직에 불과하다고 보는 설이다. 전자의 설에 의하면 자본주의의 발전에 따라 다양한 사회적 이익이 복잡한 상호관계를 가지면서 잡다한 정치적 요구를 내세우는데, 이러한 요구는 그 자체로서는 사회 전체 중 소수자의 의사를 반영하며, 직접 정치와는 연결되지 않는다. 이러한 잡다한 요구를 집약해서 정치적 표현으로 발전시키는 작용이 정당의 존재로 인해서 비로소 가능해진다. 다시 말해서 정당은 그 입후보자와 정책을 통해서 사회적 모든 이해의 소리를 정치에 반영시키는 임무를 지니고 있으며, 따라서 사회를 대표해서 국가를 움직이는 원동력이라는 것이 제1의 학설이다. 여기에 대해 제2의 학설에 의하면 다양한 사회적 이해는 저마다의 정치적 요구를 갖고 있으나 입후보자와 정책을 결정하는 것은 사회적 이해가 아니라 정당이며, 사회적 이해는 정당이 결정한 것을 받아들이는 데 지나지 않는다. 사회적 이익과 정당의 관계를 보더라도 정당의 우위가 확실하다. 물론 정당으로서도 다수의 지지를 얻어서 정권을 장악하기 위해서는 각종 사회적 이해와 연결을 가지고, 그들의 요구를 입후보자나 정책에 반영시켜야 한다는 것은 사실이다. 이와 반대로 사회적 이해의 측에서도 정치적 발언권을 얻기 위해서는 정당과 손을 잡을 수밖에 없다. 그런데 사회적 이해는 무수히 있는 데 반해 정당은 고작 몇몇 개가 정치적 발언을 할 수 있으므로 그 관계는 정당을 정치적 지지의 결정적 매수시장으로 했으며 정당의 우위는 움직일 수 없는 것이다. 게다가 정당이란 일반 유권자가 자유로이 참가하여 당원대중의 민주적 의사로써 운영하는 조직이 아니라, 소수의 직업정치가의 집단이 당운영의 실권을 장악하고 입후보자와 정책을 결정하는 단체이다. 그러므로 정당을 현실적 입장에서 보는 한 유권자를 위로부터 조종해서 민의의 향방을 결정짓는 득표공작 기구라는 설이 성립될 수 있는 것이다. 그러나 이 설은 영국이나 미국 같은 양당제를 전제로 하며, 스칸디나비아 3국과 같은 다수정당제하에서는 해당되지 않는다. 이러한 제도하에서는 각 정당과 사회적 이익이 명확한 형태로 결부되어 있으므로 정당의 사회대표적 성격은 부인할 수 없다. 그러나 위 의의가 성립하려면 각 정당이 어느 사회 분야에 대해 확실한 주관으로 뚜렷한 문제의식과 해결 방향성이 있을 때 의미가 있다. 사회적 요구를 발언하기 위한 조직 보다 정권 쟁취의 목적이 주된 정당 체제는 민주주의를 과두정으로 후퇴시키는 결과를 야기할 수도 있다.[2]
정당 가입 방법
해당 국가에 소속된 국민이라면 누구든지 정당에 자유롭게 가입할 수 있다.
대한민국의 경우에는 공무원(선출직과 정무직은 제외)과 군인, 교원 등은 정치적 중립을 지킬 의무로 인하여 정당 가입이 금지된다. 정당 가입 자격에 대한 상세한 내용은 정당법 참조.
최근에는 온라인 입당을 통해서 인터넷으로 간편하게 입당할 수 있다. 다만 온라인 입당을 한다고 해서 곧바로 당원이 되는 것은 아니고, 정당 측에서 심사를 하기 때문에 최소 1일~최대 14일 정도 걸린다.
이렇게 심사를 무사히 마치고 본격적으로 당원이 되면 1달에 최소 1000원 이상 납부해야 한다. 다만 이는 권리당원 한정으로 일반당원의 경우 월간 정당비를 납부하지 않아도 된다.[3]
다른 단체들과의 구분
정당은 궁극적으로는 국가의 정권을 획득하는 것을 목표로 하기 때문에 다른 이익단체, 정치단체, NGO들과는 구별된다.
동서고금을 막론하고 근대적인 정당이 생기기 이전에도 어느 나라에나 정치적 파벌이라는 개념은 고대부터 지금까지 항상 존재해왔다. 이러한 정치 파벌은 같은 의견을 가진 정치인들이 모여서 하나의 무리를 이룬다는 점이 정당과 비슷하나 정당과 정치 파벌이 같은 것은 아니다.
절대적인 것은 아니나 대략적으로 정당과 정치 파벌의 차이를 짚어보자면 첫째로 정치 파벌은 그 파벌에 속한 소속원을 규정하는 공식적인 규정이 없다. 즉 어떤 정치인이 어느 파벌에 소속돼있는지 분명하지 않을 수도 있다는 것. 예를들어 진박이니 범친노니 하는 용어들을 보면 알수 있다. 반면 정당은 공식적인 '당적'이라는 것이 있기 때문에 입당, 탈당 과정에 의해 정당의 소속원이 분명하게 규정되고 강령과 당규에 따라 당이 운영된다.
두번째로 근대 이전 대부분 국가의 정치는 지배계급의 전유물이었기 때문에 근대 이전의 정치 파벌이나 정치적 비밀결사들 또한 대부분 귀족, 엘리트들이나 정치인들만의 조직이었다. 즉 정치인과 관계없는 일반 백성이 그러한 정치 파벌의 소속원이 되거나 참여하는 것은 거의 불가능했다. 반면 근대적 정당의 경우 정치인들 뿐만 아니라 정치인이 아닌 일반인들 또한 당비를 내고 입당하여 당원이 되는 것이 가능하며 당원이 되지 않더라도 투표를 통해 일반 대중들이 공식적으로 어떤 정당을 지지할수 있으며 그렇기 때문에 표를 주는 일반 시민인 지지자들이 정당에 큰 영향력을 끼칠 수 있다는 차이가 있다. 앤드류 잭슨의 민주당을 근대 정당 정치의 효시로 보는 것도 이 때문이다. 이전까지 정치인들 사이의 파벌의 지지가 선거의 당락에 영향을 끼치는 것에 반대하여 앤드류 잭슨은 정치인뿐만 아니라 일반 대중의 지지를 받아 존속하는 정치세력을 만들고자 했기 때문. 민주주의가 아닌 독재국가나 일당제 국가의 정당이라도 강령과 당규가 존재하며 정치인이 아닌 사람이 당원이 되는 것은 가능하므로 형식적으로는 정당이 되는 요건을 갖추었다고 본다.
정치 파벌은 명확한 규율이 없어서 체계적인 통제가 불가능하여 그 세력이 커질 경우 문제가 생길 수 있기 때문에, 현대에는 당의 강령과 규칙 등을 우선시하여 이러한 문제점들을 규칙을 통하여 관리할 수 있는 정당의 형태로 등록하게 하는 것이 일반적이다.
정치학자 조반니 사르토리가 "모든 정당은 파벌이지만 모든 파벌이 정당은 아니다"라고 언급하는데 이는 정당과 파벌을 구분하는데 참고할 만한 이야기다. 즉 정당이 인간이 특정한 목적이나 강령을 중심으로 모인 집단인 이상 파벌성은 존재하지만, 정당은 일반적 파벌과는 달리 공적인 속성을 갖는 파벌이며, 특수이익이 아닌 일반공공의 이익에 관련한 사안을 다루는 조직이라는데서 큰 차이가 있는 것이다.[3]
법적 규제
정당은 본래 근대적 의회정치하에서 등장하고 발전한 것이지만, 의회정치의 원리와 정당제도간에는 조화되지 않는 점도 있다. 예를 들어 의회정치의 입각점이 되는 국민대표권의 개념은 의원의 독립성을 요구하지만, 정당조직의 발전은 필연적으로 의원을 당 의사의 구속하에 둔다. 그러므로 처음에는 국가가 정당을 오히려 적대시했다. 그러나 정당이 의회정치의 현실의 운영에 불가결한 기능을 가지고 있으므로 선거법이나 의회법으로 이를 공인하지 않을 수 없게 되었고, 또 나아가서는 국민의 정치적 통합이라는 정당의 중요 기능을 정당하게 평가하는 동시에 정당운영에 따르는 각종 폐단을 시정하기 위한 정당관계의 입법 노력도 추진되고 있다.
정당을 대상으로 하는 입법은 예전에는 원내위원회의 구성, 선거운동, 공무원의 정치적 중립 확보, 정치자금의 공개 등 개개의 사항에 관해 필요한 범위내에서 규제하는 내용에 그쳤으나, 근래에는 서독·이탈리아 및 한국처럼 헌법 중 정당에 관한 원칙규정을 두고, 또 정당에 관한 독립입법을 하는 경우(아르헨티나·서독·한국 등)도 생기게 되었다.
독립적인 정당입법의 목적은 다음과 같다.
- 정당이 국민의 정치적 통합에 대해 현실적으로 맡고 있는 중요한 역할에 비추어 보아 이것을 공인함과 동시에, 그 공적 역할에 알맞은 민주적이며 공정한 당운영을 보장하고,
- 포말정당의 난립이나 군소정당의 군립을 방지하며(결과적으로 기성정당 옹호의 의미도 있다.),
- 반체제정당을 탄압하려는 데에 있다.
반체제 정당의 목적은 파시즘 정당이 헌법상의 자유를 십분 이용하여 헌법체제 자체를 파괴하는 데 성공한 독일과 이탈리아의 쓰라린 경험에서 온 것이나, 서독에서는 1956년에 공산당이 반체제정당의 낙인을 찍혀 해산되었다. 정당을 대상으로 하는 독일의 법적 규제를 예로 들어 보면 다음과 같다.
- 독일의 법적 규제
독일연방공화국헌법 21조는
- '국민의 정치적 의사의 형성에 협력'하는 의의와 기능이 있는 존재로서 정당을 공인하고, 기타 일반 결사의 자유와는 구별되는 특별한 지위를 주고,
- 정당설립의 자유를 인정하고, 정치적 권력의 개입을 용납치 않는 자유로운 사회적 결사로서의 정당의 본질을 보장하면서,
- 정당의 공적 성격으로 보아 그 내부조직과 자금의 운영은 법적 규제를 받는다는 점을 명백히 하고 있다. 즉 '내부질서는 민주적 원칙에 부합'되는 것이어야 한다 해서 소수간부의 독재를 배제하고, '자금출처를 공개적으로 밝혀야 한다'고 해서 자금면에서의 정당의 부패를 막고, 그 공명성을 보장하려고 하고 있는 것이다.
- 위헌정당의 배제를 위해 '그 목적 또는 소속 당원의 행위'가 '자유로운 민주적 기본질서를 침해 또는 제거하고, 또한 독일연방공화국의 존립을 위태롭게 할 것을 목표로 하는' 정당을 위헌적이라고 보는데, 그 인정은 연방헌법재판소에서 내린다.
- 이상의 헌법상 규정의 보다 구체적인 사항의 규제는 연방법에 위임하고 있다.
이러한 위임법률의 하나로서 1967년에 정당법이 제정·시행되었다.[2]
정당의 해산
정당의 목적·활동이 민주적 기본질서에 위배되는 경우에 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 헌법재판소의 심판에 의하여 정당은 해산된다(헌법 제8조). 해산의 대상이 되는 정당은 원칙적으로 정당으로서 등록을 마친 정당에 한하며, 헌법재판소가 정당해산의 결정을 할 때에는 9인의 재판관 중 6인 이상의 찬성이 있어야 한다(헌법 제113조 제1항). 헌법재판소가 정당해산의 결정을 하면 그때부터 당해 정당은 모든 정당특권을 상실한다. 헌법재판소의 정당해산결정은 확인적 효력을 가지는 것이 아니라, 그 결정에 의하여 비로소 정당해산의 효과가 발생하는 창설적 효력을 가진다.[2]
각주
참고자료
같이 보기
