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행정학
행정학(行政學, public administration theory)은 정부의 운영과 관리를 연구하는 사회과학 학문 분야이다. 법정계열로 분류하기도 한다. 행정학의 세부 분야로는 정책학, 재무행정론, 인사행정론, 도시행정론, 지방행정론, 조직론 등이 있다.[1]
개요
공적인 가치를 달성하기 위해 정부가 행하는 정책 및 관리 활동에 대해 연구하는 학문이다. 보통 미국 대통령이면서 정치학자인 우드로 윌슨을 시작으로 본다. 다만 유럽 특히 독일에서 시작된 관방학을 시작으로 보는 입장도 적지 않다. 한국에서는 행정학이라고 부르지만, 정확한 명칭은 공행정학(public administration)이다. 이에 대비되는 표현으로서 경영학을 사행정학(business administration)으로 부르기도 하는데 경영학 쪽에서 business administration이란 표현은 사어화 되는 추세이며 현재는 management가 거의 대체했고, administration은 그냥 행정학으로 여겨지고 있다. 반대로 경영학의 일반적인 명칭으로 쓰이는 management는 행정학을 대상으론 잘 쓰이지 않는다.
행정에 대해 정의하려면 먼저 정치에 대해 알아야 한다. 여기서 말하는 정치는 사내정치가 아니라 국가 운영을 의미한다. 국가의 운영은 근대 정치학에서 성립된 삼권분립(입법, 사법, 행정의 분립)으로 나누는 것이 보통이다. 대부분의 한국인들은 대통령 선거의 위상 때문에 행정부를 곧 정부 전체인 것으로 오해하지만, 입법과 사법은 행정 이상으로 중요한 영역이다. 오히려 행정은 입법과 사법을 제외한 나머지 국가 운영 업무라는 의미에 가깝다.
즉, 행정학에서 다루는 영역들이란, 입법과 사법을 제외하고, 국가의 운영에 있어서 정부가 해야하는 각종 업무들의 집합체다. 그래서 행정학의 학문적 정체성에 관한 논쟁이 1955년 드와이트 왈도(Dwight Waldo)에 의해 가속화된 이래로 지금까지 계속되었다. 정치학과 행정학의 차이는 무엇인지, 경영학과 행정학의 차이는 무엇인지, 그리고 독립된 학문으로서의 고유한 연구주제와 연구방법이 존재하느냐가 주된 논쟁거리였다. 연구영역은 보통 크게 '조직, 인사, 재무' 가 주된 관심사로 꼽힌다. 그밖에 경영학의 마케팅에 대응하는 public communication, 경영전략과 공공경제학에 대응하는 정책학 등도 연구되고 있다.
미국 내 행정학은 학부보단 대학원으로 설치되는 것이 일반적이다. 전통적인 행정학 프로그램으로는 시라큐스 대학교 맥스웰 스쿨, 인디애나 대학교 오닐스쿨, 하버드 대학교 케네디 스쿨, 뉴욕 주립대학교 록펠러 행정대학원 등이 꼽힌다. 2020년 전후로 서던 캘리포니아 대학교, 럿거스 대학교가 비약적인 상승세를 보여주고 있기도 하다.[2]
역사
현대적 의미로서의 행정학은 우드로 윌슨의 논문 〈행정의 연구〉(The Study of Administration, 1887년)를 계기로 정립되기 시작하였다는 견해가 일반적이기는 하지만 이에 대해서는 여러 비판적인 견해들을 경청할 필요가 있다. 윌슨은 당시 유럽대륙에서 진행되고 있었던 산업혁명 과정에서 대규모 조직들이 형성되고 효율적으로 관리되고 있는 현상을 주의깊게 관찰하였으며 당시 미국에서 펜들턴 법의 등장과 함께 인사 제도를 실적주의(Merit System)로 전환하는 개혁을 지켜보았다. 윌슨은 인사제도를 개혁하는 것 뿐만이 아니라 행정 시스템을 어떻게 효율적으로 바꿀 것인가를 고민하였는데 위 논문은 그 결과라고 볼 수 있다.
한편 유럽내 독일의 경우 이미 관방학(Cameralism)의 전통이 있었고 아시아도 국가 통치를 위한 각종 제도와 철학적 기반들이 이미 오래 전부터 형성되어 왔다는 점을 간과해서는 안된다. 이러한 흐름 속에서 정부의 운영과 관리에 대한 관점은 20세기 들어서 매우 심도있게 논의 되었으며 이러한 논의를 통하여 정부역할의 팽창과 더불어 단순히 전통적인 통치와 권력 개념에서 이해되던 정부의 활동 뿐만 아니라 이를 결정하고 집행하는 정부기구의 관리와 운영에 대한 관점이 획기적으로 전환되면서 근대 행정학이 탄생하게 된 것이다.
대한민국
한국 행정학의 역사는 1959년 서울대학교 행정대학원의 탄생과 더불어 미국식 행정학이 도입되면서 시작되었다고 볼 수 있으나, 김운태 교수의 근대조선행정사의 연구나 다산 정약용의 관료제에 대한 연구들, 그리고 다양한 행정기구들이 체계적으로 관리되고 운영되었던 긴 역사들을 고려한다면 훨씬 더 깊은 연원을 갖는다고 할 수 있다. 불행한 것은 이러한 행정학의 역사가 형식적으로는 단절적으로 진행되었다는 점이다. 즉 미국식 행정학 도입 이전의 한국 행정학에 대한 이론과 분석들이 주류이론으로 편입되지 못함에 따라 많은 행정학자들이 한국 행정학의 연속적인 발전고리를 찾아 제시하지 못하는 한계를 보이고 있다.
그럼에도 불구하고 한국행정학은 짧은 시간 동안 눈부시게 발전하여 왔다. 행정학은 한국전쟁이후 현재의 대한민국을 이룩하는데 일조하였다. 행정부 및 입법, 사법부 전반에 걸쳐 우수한 인재를 배출했을 뿐만 아니라 법, 제도, 정책적인 기여를 통해 국가의 성장과 발전에 기여하여 왔다. 학문적으로도 행정학은 전국에 가장 많은 독립 학과가 존재하고 있다는 점에서 알 수 있듯이 사회과학분야의 핵심 학과로서 자리잡고 있다. 또한 사회과학의 선도적 학술활동의 중심에 있다. 한국행정학은 그 연구영역이 광범위하고 현실 행정문제를 적극적으로 다루고 있으며, 한편으로는 각국에서 진행되고 있는 다양한 행정이론의 논쟁들을 적극적으로 받아들이고 발전시키고 있다.[1]
인접학문과의 관계
행정학 자체가 정치학의 한 분과인 학문인데다가 기타 여러 학문들과 결합된 학문이다보니까 항상 학문 정체성 논란이 거론되는 학문이기도 하다. 행정학과 관련된 학문들을 살펴보자면
- 경영학: 조직론, 인사행정, 재무행정, 정보관리시스템
- 정치학: 정치학에서의 공공이론이 행정학 + 행정철학 등
- 경제학: 신공공관리 - 효율성 중심의 신행정
- 심리학: 조직론, 인사행정
- 법학: 행정법
- 지리학 / 도시공학: 지방/도시행정
- 통계학: 조사방법론, 정책분석/평가론
- 사회학: 조직론, 관료제론
- 정치학과의 관계
행정학이 본래 정치학에서 나온 학문인 만큼, 매우 긴밀한 관계를 유지하고 있다.
- 정치/행정 일원론
- 행정은 본질적으로 정치활동의 범주에서 분리될 수 없다고 주장하는 입장이다. 기능적 행정학이라고도 한다. 위에서 언급했던 Waldo나 Appleby 등의 학자들은 행정부 역시 정치적 측면을 지니고 있다고 보았다. 또한 세월이 흐르면서 행정은 점차 전문화되고 고도화됨에 따라 그 재량의 범위가 커지고, 예산권과 준입법권까지도 지니게 되면서 정치적 측면을 띠게 될 수밖에 없었다. 결정적으로 정책(Policy)이라는 분과가 행정학 내에서 나타남에 따라, 이것이 기존의 비전(정치학) - 행정(행정학) - 관리의 도식에서 비전 - 정책 - 행정 - 관리의 도식으로, 정치와 행정의 중간지대에 속하게 된다는 것이 알려지자 이를 주제로도 다시 이원론에 대한 많은 문제제기가 이루어졌다. 결국 일정 부분은 필연적으로 겹치는 범위가 발생한다는 것. 세부 분야 중에서는 정책론, 행정철학이 정치학과 연관성이 높다고 할 수 있다.
- 정치/행정 이원론
- 행정은 정치와는 확실히 뭔가 다른 게 있다고 주장하는 입장이며 다른 말로 기술적 행정학이라고 부르기도 한다. 행정학은 본래 상술된 바와 같이 우드로 윌슨의 논문으로부터 출발하였다고 해도 과언이 아닌데, 바로 이 우드로 윌슨이 행정이라는 활동을 정치로부터 끌어내 뽑아낸 인물이다. 미국의 엽관주의라는 인사제도의 부작용에 의해 촉발된 이원론은 이후 Gulick과 Urwick 등의 학자들에 의해 POSDCORB('P'lanning, 'O'rganizing, 'S'taffing, 'D'irecting, 'CO'ordinating, 'R'eporting, 'B'udgeting) 등의 개념으로 정교화되고, 이후 행태과학 및 실증적 연구가 대두되면서, 주관적 가치가 개입될 여지가 다분한 정치학과는 다시 거리를 두려는 시도가 있었다. 전통적 행정패러다임(PA Paradigm)의 대표적 이론이라 할 수 있는 과학적 관리론(Scientific management) 역시, 정행이원론 입장이라 할 수 있다.
- 경영학과의 관계
행정학의 영어명을 보면 행정학은 Public Administration 즉 공행정이다. 경영학(Business Administration)과 불가분의 관계에 있는 학문이다. 단순히 말해 행정학은 정책학 + 경영학이라 생각해도 크게 벗어나지 않는다.
공행정과 사행정은 조직의 효율적 운영을 다룬다는 공통점을 가지고 있다. 하지만 이 운영의 목적에서 차이가 존재한다. 공행정은 운영을 통해 투명성, 공정성, 공평함 등의 공익을 달성하고자 한다. 하지만 사행정은 조직의 운영을 통해 수익, 시장점유율, 인지도 등과 같은 사익을 달성하고자 한다.
행정의 좁은 정의와 넓은 정의도 이와 상당한 관련성이 있다. 단, 이원론이라 하더라도 민간조직에서의 행정 역시 행정이라고 불릴 수 있다는 점은 부인하지 않는다.
행정학의 근간이 되는 상당수의 이론 및 사상은 경영학에서 비롯된 것이 많다. 과학적 관리론, 인간관계론, 허버트 사이먼의 행태론적 접근, 생태론, 시스템적 접근, 주인 대리인 이론 등 행정학의 근간의 이루는 여러 대다수의 이론 및 체계는 경영학으로서 연구되기 시작했다가 행정학에도 적용이 된 것이다.
- 공/사행정 일원론
- 공공기관의 행정이나 민간조직의 행정이나 다를 것이 없다는 입장. 행정관리론 및 행정행태론에서 취하는 입장이기도 하다. 공적부문이든 사적부문이든 목표달성의 수단으로서 조직된 활동이 관찰되고, 이것은 똑같이 행정이라고 불릴 수 있다는 것이다. 또한 양쪽 모두 관료제적 성격을 포함하며, 협동적인 집단행동(collective action)이기도 하다. 특히 관리(management)의 측면에서 보자면 양쪽 모두 지식관리, 갈등관리, 성과관리 등의 요소들이 똑같이 포함되어 있다. 또한 신자유주의의 영향을 받은 공공관리론(NPM) 역시 이 입장을 띠고 있다.
- 공/사행정 이원론
- 공공기관의 행정은 민간조직의 행정과 확실히 다르다고 주장하는 입장. 무엇보다도 민간조직의 최종적 목표는 '이익추구' 이며, 이를 위해서라면 효율성(efficiency)이 가장 궁극적인 수단이 된다. 그러나 공공기관의 경우에는 '공익성' 을 무시할 수 없으며, 효율성 외에도 효과성(effectiveness)을 고려해야 한다.[12] 또한 일반적인 민간조직과는 달리, 행정활동의 결과는 '공권력' 이 뒤따르게 된다는 점도 특이하다. 또한 민주주의 사회에서 과연 얼마나 민주적이고 형평성이 있는지도 따져야 할 부분. 여담이지만 경영 컨설턴트 짐 콜린스는 공행정이 사행정보다 훨씬 까다롭고 어렵다고 보았다.
- 경제학과의 관계
앞서 서술한 NPM의 경우에서도 알 수 있듯이, 한때 정부의 개입보다 시장의 원리를 우선시하는 풍조를 따라서 이윤을 창출하는 공공기관을 만들어 보자는 트렌드가 있었다. 그러나 전반적으로, 기본적으로는 시장에서의 정부의 역할과 시장의 실패를 상당히 강조하는 것이 행정학의 관점. NPM은 그 나름대로의 한계가 지적되면서, 21세기 이후로는 하술될 뉴 거버넌스(New Governance)라는 새로운 개념이 나타났다. 공공선택론도 경제학과의 연관성이 깊다.
- 심리학과의 관계
조직행동론의 측면에서, 행정학과 경영학은 똑같이 심리학과 관계가 깊다. 조직을 구성하는 개개인에 관련된 학문인 만큼 상당히 미시적으로 접근하는 편이며, 행정가 개개인의 직무에 대한 성과관리, 강화와 소거, 동기부여, 리더십, 인간관계, 갈등관리 등의 주제에서 많은 도움을 받고 있다. 특히 행정학을 공부했던 사람이라면 누구나 아는 유명한 행정학자인 허버트 사이먼은 유명한 심리학자이기도 하다. 켈리의 귀인이론[2]
각주
참고자료
같이 보기
