비례대표제

비례대표제(比例代表制, proportional representation)란 정당 득표율에 비례해 대표자를 배분하는 선거제도이다.^[1]

개요

비례대표제는 정당의 존재를 전제로 하며, 각 정당의 득표수에 비례해 의석수를 분배하고 당선자를 뽑는 방식이다. 이는 각 정당을 지지하는 유권자의 비율을 의회 구성에 반영하기 위함이며, 즉 한 정당이 투표에서 유권자로부터 n%의 득표를 받았다면, 의회 전체 의석에서 약 n%의 비율만큼 해당 정당이 의석을 가져가는 방식이다.^[1]^[2]
비례대표제는 다수대표제와 소수대표제가 발생시키는 여러 문제를 보완하는 기능을 한다. 다수대표제(소선거구제)의 경우에는 제도에 대한 이해와 운영이 손쉽고 선거비용이 적게 드는 장점이 있으나, 선거구별로 당선자에 투표하지 않은 사표가 대량으로 발생하고, 득표 2위 등 소수파의 의석을 보장하기 위해 한 선거구에서 2명 ~ 10여 명을 선출하는 소수대표제(대선거구제)는 인위적, 작위적 방법에 의존하는 문제점을 가진다.
비례대표제는 이러한 소선거구제나 대선거구제의 문제점을 보완하여 당선에 기여하지 못하는 표인 사표(死票)를 방지하고, 다수파가 의석을 많이 차지하는 것을 막으며, 국민의 다양한 의사와 여론을 반영할 수 있다는 장점이 생긴다. 하지만, 의석 배분 방식이 복잡하고 군소정당(群小政黨)이 난립하여 정국이 불안정해질 수 있다는 단점도 존재한다. 이러한 점을 우려해 비례대표 의석을 일정 득표율 이상 획득한 정당에게만 한정해 배분하도록 하는 '봉쇄조항'을 두기도 한다.^[1]^[2]^[3]
비례대표제의 기본원칙은, 첫째, 일정한 당선표준수(당선기수)를 정하여 이 표 준수에 따라 득표수 비례로 각 당파 또는 후보자에게 의석을 배분하는 당선표준수(당선기수)의 합리화와, 둘째, 각 후보자 또는 각 후보자 명부 사이에 당선 기수를 초과하는 표를 이양하는 투표의 이양성이라는 이 두가지 기본원칙이 수많은 비례대표제에 공통적으로 내재되어있다.^[4]

역사

비례대표제는 19세기 후반 벨기에의 법학자 빅토르 동트(Victor d'Hondt)가 고안하였고, 같은 시기 프랑스의 공상적 사회주의자 빅토르프로스페르 콩시데랑(Victor-Prosper Considérant)도 자신의 1892년 저서에서 이 제도에 대해 언급하였다. 1890년 스위스의 티치노주에 최초로 비례대표제가 채택된 이후 몇 개의 주에서도 이 제도를 시행하였으며, 국가 단위의 선거로는 벨기에에서 처음으로 1900년 정당명부제가 채택되었고 제1차 세계대전을 전후한 시기에 여러 유럽 국가에서도 시행하였다. 단기 이양식 투표는 1857년 덴마크에서 처음으로 채택되어 최초로 실시된 비례대표제식의 투표 방식으로 기록되어 있지만 정작 덴마크에서는 후에 단기 이양식 투표가 보급되지는 않았다. 후에 단기 이양식은 영국에서 완전히 새로운 방식으로 재고안되었지만, 영국 의회에서 채택되지 않았으며, 대신 오스트레일리아의 태즈메이니아주에서 1907년 채택되었고, 아일랜드에서도 1919년부터 사용하고 있다. 현재 비례대표제는 전 세계적으로 소선거구제보다 더 폭넓게 채택되어 있으며, 특히 유럽 연합의 유럽 의회 의원은 전원이 이 방식으로 선출된다.

유형

비례대표제의 유형은 선거구의 규모, 입후보 방식, 유권자의 투표방법, 유효투표의 의석 배분 등에 따라 다양한 방식이 있다. 대표적으로 정당명부식 비례대표제, 단기 이양식 비례대표제 등으로 구분할 수 있다.^[1]

정당명부식 비례대표제

정당마다 득표한 비율에 맞춰 사전에 제출한 후보 명부 순서대로 당선자가 정해지는 방식이다. 유권자는 정당이 제시한 후보 명부를 참고해 투표할 정당을 선택할 수 있다. 유권자가 후보자가 아닌 정당에 대해 투표하는 것이 가장 큰 특징이다. 그만큼 정당 정치를 활성화할 수 있다는 장점이 있지만, 유권자와 의원 간 연계가 약해 정치적 불안정이 강해질 수 있다는 한계도 있다. 정당명부식 방식은 폐쇄형과 개방형으로 나뉜다.^[1]

구속 명부식(폐쇄형) 비례대표제

구속 명부식 비례대표제에서 유권자는 각 정당에 대해 선호표시만을 할 수 있을 뿐, 각 정당이 제시한 명부에 기재된 후보의 선호도까지 표시할 수 없다. 그렇기에 후보자 명부에 정당 간부가 영향력을 끼치게 되는 폐해가 발생하기도 한다.

비구속 명부식(개방형) 비례대표제

비구속 명부식 비례대표제에서 유권자는 각 정당에 대한 선호표시 뿐만 아니라 유권자가 개개 후보에 대해 선호표시를 하는 것도 가능하다.

단기 이양식 비례대표제

유권자들이 후보자에 대한 선호도에 따라 순위를 매기며, 그 선호 순위에 따라 표가 이양되면서 당선자를 결정하는 방식이다. 후보자 개인이 입후보하는 방식으로 유권자는 명부상의 개인에게 투표한다. 당선된 개인은 초과득표를 제2 선호에 따라 같은 정당의 다른 후보에게 이양해 주는 방식이다. 유권자의 선호도를 최대한 반영할 수 있어 사표가 줄고 투표의 영향력이 커진다는 장점이 있지만, 같은 정당 내에서도 후보 간 경쟁이 심화하여 정당의 응집력이 약해진다는 단점도 있다. 많은 후보가 공천될 경우 유권자들이 모든 후보들을 인지해 선호 순서를 정하는 것에도 어려움이 있다.^[1] 단기 이양식 비례대표제는 주로 영국과 그 식민지에서 채용되었기 때문에 영국식 비례대표제라고도 한다.

장점

사표 감소 및 국민 여론의 비례적 반영

군소정당에도 득표비례에 따라 의석을 부여하므로 소수의 대표성을 보장하며, 사표를 막는다. 또한, 득표수와 당선자 수의 비례 관계가 잘 맞으므로 대형정당이 의석을 과다하게 차지하는 것을 막고 국민의 여론을 잘 반영할 수 있다.
하지만 이는 이론적인 것으로, 실제로는 득표율이 100% 의석 분포와 일치하게 되는 것은 아니다. 대표적으로 두 가지 경우가 있는데, 하나는 선거구의 크기(선거구당 선출 인원)가 작은 경우로, 예를 들면 선거구 의원 정원이 10명도 안 되는 선거구가 많은 스페인에서 이런 일이 잦다. 다른 하나는 튀르키예와 같이 득표율 10% 이하 정당은 의석을 배분하지 않는 봉쇄조항으로 많은 표를 사표로 만드는 경우이다.^[5]

지역이기주의의 폐해 방지

의석수 전쟁인 국회에서 지역이기주의에 빠지지 않도록 의견을 내고 활동하는 것이 비례대표의 중요한 존재 이유다. 사람은 지역으로만 나눌 수 없다. 세대, 직능 등 다양한 계층과 환경 안에 사는 사람들이 적지 않고, 비례대표는 지역을 떠나 국가 전체의 문제나 세대, 직능 등 사회구성원 다수가 해당되는 상황의 문제를 해결하는 역할을 하는 것이다. 지역구에만 신경을 쏟을 경우 총선이 가까워지면 지역구에 돈을 더 끌어오지 않으면 재선이 힘들어지므로 온갖 편법을 동원하고 쪽지예산이 오가기도 하는데, 이 과정에서 매우 즉흥적으로, 깊은 심사 없이 지역구 개발사업의 예산안이 통과되는 경우가 많다. 대부분의 경우 불필요한 세금 낭비이다. 비례대표의원들은 지역구 선거로부터 자유로워 지역 이슈에 함몰되지 않고 자유 위임의 원칙에 따라 법안을 내고 토론하며 협상할 수 있다.^[5]

전문적이고 참신한 인물 및 소외계층의 등용 가능성 확대

지역구 선거에서는 기성 정치인에 밀려 당선될 가능성이 희박한 참신한 인물들도 비례대표제를 통해서 당선될 수 있다. 정당들은 비례대표 후보 자리를 각 분야의 전문가들이나, 소외계층 출신의 인물에게 할당할 수 있으며, 이를 통해 보다 전문적인 입법·정책 활동이 가능해지고, 소외된 자들의 시각에서 법안이 만들어질 수 있게 된다. 따라서 비례대표 후보는 정당의 이미지나 지향점을 대표하는 이들로 구성하는 것이 이상적이며, 이들 명단을 보면 정당이 어떠한 사안에 중점을 두는지 확인할 수 있는 지표가 될 수 있다.^[5]

정치적 다양성 보장

선거에서 1위한 후보자만 당선되는 승자독식 선거제도에서는 양당 중심으로 정치권이 구성될 확률이 높다. 한국, 미국, 영국 등이 그 예다. 하지만 국민의 의견이 두 가지만으로 갈라지지는 않는다. 예를 들면, 경제정책에서는 보수정당을 지지하면서도 복지정책에서는 진보정당을 지지할 수도 있다. 비례대표제에서는 보다 다양한 정당이 성장할 수 있게 되고, 이에 따라 국민의 다양한 의견에 맞는 정당들이 출현할 수 있게 된다. 독일의 경우 많은 신생 정당들이 출현하여 의미 있는 정치 활동을 벌이고 있고, 이들의 지지율이 주류 정당들을 긴장시키고 개혁시키는 원동력이 되기도 한다. 앞서 서술한 사표방지 심리도 더욱더 완화되어 국민은 자유롭게 자신을 대표해줄 수 있는 당에 투표할 수 있게 된다.^[5]

단점과 대책

부적합 인물의 출마

이는 정당명부식 비례대표제 중에서 고정명부식에 해당되는 단점이다. 전문가 및 소외계층의 등용을 돕기 위한 취지와 달리, 이 제도 아래에서는 아무리 질이 좋지 않고 무능하다 하더라도 유명한 정당의 비례대표 공천 명부의 상위권에 기재될 경우 높은 확률로 당선되기 때문이다. 또한, 비례대표의 서열은 국민이 정하는 것이 아니라 각 정당에서 당헌·당규에 따라 임의로 정하는 것이기 때문에, 능력이나 자격이 검증되지 않거나 부적합한 후보자가 공천 명단에 오를 가능성이 있다.
후보들은 당선되기 위해 필요한 것은 '개인에 대한 국민의 지지'가 아닌, '개인에 대한 당의 지지'이기 때문에, 극단적인 경우 국민의 지탄에 아랑곳하지 않고 소속 당의 총애를 받기 위해 선동이나 폭언을 일삼는 후보가 나올 가능성도 있다. 그리고 낮은 순번의 공천자가 선거의 결과만 바라보고 비례대표 공천을 가볍게 여길 여지가 생겨 이 또한 문제가 된다.
이 문제를 해소하려면 공천을 행하는 정당의 정당 내 민주화 및 의사결정 구조의 투명성이 확보되어야 한다. 비례대표제도의 공정성과 투명성은 곧 정당의 후보공천 공정성과 투명성에 달려있다.
대책: 불구속 명부식 비례대표제

이러한 부적합 인물의 출마에 대한 대책으로 비례대표에 내보낼 후보들을 순위는 정하지 않은 채 공개만 한 뒤 국민의 여론조사를 통해 순위를 정하거나, 덴마크·핀란드, 일본(참의원) 등의 국가들처럼 불구속 명부식 비례대표제를 시행하여 비례대표 순번을 당에서 정해주는 것이 아닌 선거 때 투표로 결정하게 하는 방법이 있다. 그러나 이 방식을 적용하더라도 비례대표 출마자가 지나치게 많아질 경우 유권자가 각 후보의 자질에 대해 모두 파악하는 것은 현실적으로 어렵다는 한계가 있다.^[5]

군소정당의 난립

한편으로는 군소정당의 난립으로 정국이 불안정해질 가능성도 있다. 독일의 바이마르 공화국 때 제도의 취지와는 달리 원내 정당이 난립하는 부작용이 생겨났고, 나치당은 초기 원내 11~12위당임에도 의석을 차지하고 경제위기가 심화된 후 돌연 원내 3당에서 원내 1당, 최종적으로 독재 1당이 되며 혼란을 틈타 집권했다.
또한, 선거를 앞두고 군소정당들이 우후죽순으로 생겨나면서 투표용지가 길어지는 단점도 존재한다. 이 때문에 비례대표 개표를 수동 개표로 해야 하는 상황이 벌어져, 선거비용이 커질 수도 있다.
대책: 봉쇄조항

이러한 현상을 막고자 비례대표제를 채택한 많은 나라들은 정당 득표율이 일정 비율 미만인 정당에게는 의석을 주지 않는 봉쇄조항을 두고 있다. 이러한 봉쇄조항을 넘기 위해 정당들은 전략적으로 합당을 추진하게 되어 군소정당의 수가 줄어들게 된다. 다만 이 비율이 너무 높으면 사표가 대량으로 발생할 수 있다. 가령 튀르키예의 경우 10% 미만 득표한 정당은 의회에 진출할 수 없는데, 2002년 총선에서 군소 정당이 난립하며 전체 표의 무려 46%가 사표가 되어버리는 현상이 일어나기도 했다. 혹은 스웨덴과 같이 국민들로부터 일정 비율 이상 투표를 받은 후보자는 정당명부상의 순위와 상관없이 당선되도록 제도를 마련할 수도 있고, 불구속 명부식으로 지지자들의 득표율에 따라 순위를 결정토록 하게 할 수도 있다.^[5]

정당민주주의 담보 문제

민주주의가 성숙하지 않은 나라에서는 공천과정에서의 잡음 때문에 안정적으로 정착하기 쉽지 않은 제도다. 즉, 정당이 명부를 결정할 권리를 가지는 만큼, 그 명부를 결정하는 과정 또한 투명하고 민주적이어야 하므로 정당민주주의가 핵심 문제로 떠오르게 된다.^[5]

지역 친화성 저하

비례대표제의 또 다른 단점으로는 유권자와 의원 간의 친밀도가 낮아질 가능성이 있다는 점이다. 대책으로는 권역별 비례대표제처럼 대선거구제로 운용하면 부작용을 완화할 수 있다.^[5]

무소속 후보의 출마 문제

이론적으로 완전 비례대표제의 경우, 당적이 없는 무소속 후보자가 출마할 기회가 사라져버린다는 문제점이 있다. 하지만 완전 비례대표제(불구속명부식)를 채택한 네덜란드와 같이 무소속 후보도 비례대표 후보로 충분히 등록할 수 있는 제도를 마련할 수 있다. 네덜란드는 각 정당의 최하위 득표 당선자보다 많은 득표를 한 무소속 후보자를 정원 내 또는 정원 외(정당 비례대표만으로 네덜란드 의석 정원이 꽉 찼을 경우) 의원으로 당선시키는 특례조항을 두고 있다. 그러나 무소속 후보자가 등록하는 경우가 그렇게 많지는 않고, 당선된 상자도 실질적으로는 없다.^[5]

비례대표 순위 선정의 불공정성

공천권을 대표 등 당직자가 갖고 있을 경우도 그렇지만, 흔히 민주적인 방법이라고 생각하는 당원투표로도 국민의 뜻과는 상관 없이 특정 후보에게 표를 몰아주는 불공정성 문제가 충분히 발생할 수 있다. ^[5]

대한민국의 비례대표제

21대 국회의원 선거 이전

우리나라에서는 1963년 실시된 제6대 국회의원 선거에서 비례대표제가 처음 도입되었다. 당시 5·16 쿠데타로 집권한 군부세력은 선거법 개정을 통해 전체 의석의 4분의 1(44명)을 비례대표제로 선출하도록 하였고, 지역구 선거에서의 정당 간 득표비율을 배정기준으로 삼았다. 이후 1973년 실시된 제9대 국회의원 선거에서 비례대표제가 사라졌다가, 1981년 실시된 제11대 국회의원 선거에서 다시 도입되었다. 1996년 실시된 제15대 국회와 2000년 실시된 제16대 국회 선거에서는 지역구 선거에서 5석 이상의 의석을 차지하였거나 유효투표 총수의 100분의 5 이상을 득표한 정당에 대해 득표비율에 따라 전국구를 배분하도록 하였다.
이때까지 실시된 비례대표제는 유권자가 국회의원 후보자 개인에게만 투표하면 지역구 후보의 총득표수에 따라 정당별로 비례대표 국회의원, 즉 전국구 의원을 배분하는 형식이었다. 그러나 2001년 헌법재판소는 '1인 1 투표 제도를 통한 비례대표 국회의원 의석 배분 방식이 위헌'이라는 결정을 내렸다. 헌법재판소의 위헌 결정에 따라 국회는 2002년 3월 7일 선거법을 개정하면서 유권자가 후보자 개인에게만 투표하던 것을 자신이 지지하는 정당에도 따로 투표할 수 있도록 '1인 2표 정당명부제도'를 도입하였다. 이에 따라 지방선거의 경우 2002년 6·13 선거부터, 국회의원 선거의 경우 2004년 4·15 총선부터 1인 2표 정당명부식 비례대표제가 도입되었다.^[3]

준연동형 비례대표제 도입

2019년 12월 국회 본회의를 통과한 선거법 개정안의 핵심 내용으로, 의석수를 '지역구 253석, 비례대표 47석'의 현행 그대로 유지하되, 비례대표 47석 중 30석에만 '연동형 캡(cap, 상한선)'을 적용해 연동률 50%의 준연동형 비례대표제를 적용하는 것을 골자로 한다. 연동형 캡에서의 '캡'은 '한도, 상한선'을 뜻하는 영어단어로, 47석 중 30석에만 연동률 상한선을 적용한다는 것이다. 이 제도는 2020년 4월 15일 실시되는 제21대 국회의원 선거에서부터 적용되었다.
준연동형 비례대표제 역시 유권자가 지역구 후보자에 한 표, 정당(비례)에 한 표를 투표하는 방식은 기존과 변화가 없다. 또 의석수 역시 300석(지역구 253석, 비례대표 47석)으로 동일하다. 그러나 기존에 시행된 병립형 비례대표제는 비례대표 의석을 지역구 선거결과와 독립적으로 배분한 것으로, 비례대표 의석 배분 방식이 병립형 47석이었다. 그런데 21대 국회의원 선거에서부터 적용되는 준연동형 비례대표제는 비례대표 의석을 지역구 선거결과와 연동하여 배분(50%)하는 것으로, '준연동형(30석) + 병립형(17석)'으로 구성된다. 준연동형 산출식은 '(의석할당 정당 총의석수 X 정당별 득표비율 - 지역구 당선자 수) ÷ 2'이다.^[3]