일반구

자치구와 행정구의 비교

일반구(一般區)는 지방자치제도를 시행하지 않고 상위 행정기관에 속한 기관으로서의 구를 말한다. 쉽게 말하면 일반구는 명목상으로는 구청이라는 지방관청이 있지만, 실질적으로 시의 하부 기관이다. 대한민국에서는 대도시 특례를 받는 시 하부의 구들이 자치권이 없는 일반구들이다. 일본과 중화민국(대만)에서는 대부분의 구들이 자치권이 없는 일반구이다.^[1]^[2]

개요

법에 적시된 공식적인 명칭은 "자치구가 아닌 구"로 말그대로 자치구가 아닌 일반적인 구를 뜻한다. 편의상 "일반구" 또는 "행정구"라고 표현하는 경우도 있으나 법적 용어는 아니다. 다만 지방자치단체나 행정안전부에서 실무적으로 일반구라고 통칭하고 있다. 자치구와 구별할 수 있는 가장 큰 다른 점은 구청장을 선거로 뽑지 않는다는 것이다. 즉, 구청장이 선출직이 아닌 일반직 공무원이다.

기초자치단체(자치구 또는 군)가 되기 전의 중간 단계적인 성격을 띄는 행정구역으로 볼 수도 있다는 의견도 있으나, 대한민국에서는 울산광역시 이후 광역시가 신설된 사례가 없어서 일반구가 자치구로 변모하는 일은 관측할 수가 없는 상태다. 일반구가 폐지되는 경우가 드물기는 하지만 존재하기는 하는데 창원시에 통합되기 전의 마산시, 부천시가 그 대표적인 사례이다. 마산과 같은 경우는 경기 침체와 인구 감소로 인해 회원구, 합포구 2개 구가 폐지되었다. 이와는 다르게 부천시는 책임읍면동제 전국단위 시행 이전에 시험사업차 전격폐지. 동시에 행정동 통폐합도 대대적으로 이루어졌다.

그러나 이 제도는 2016년에 전면 중단되었고, 경기도 여러 곳에서 구 설치 움직임이 벌어졌다. 고양시의 덕양구 분구, 성남시 분당구 분구, 용인시의 구성구 분구[26]나 수원시 5번째 일반구 신설, 부천시의 원미구, 소사구, 오정구 부활, 화성시와 남양주시, 김해시의 구 신설 추진 등이 그 예시. 그러나 여전히 결정권을 쥐고 있는 행안부가 이렇다할 결론을 안 내리고 있는 상태라 아직도 구 신설 여부는 오리무중인 상태다.

결국 화성시는 궁여지책으로 일부 읍.면.동을 관할하는 동부 출장소와 동탄 출장소를 수원시 장안구청처럼 일반 행정구청 수준으로 유사하게 운영하고 있고, 평택시와 양산시, 김해시, 구미시 등도 비슷한 사례로 운영 중에 있다.^[3]

자치구와의 차이

일반구는 인구 50만 이상의 대도시 특례를 받는 시 또는 인구 100만 이상인 특례시에서 존재할 수 있다. 예외적으로 면적 1,000㎢ 이상의 도시이면 인구 30만 명 이상에서 대도시 특례가 적용되므로 30만 이상의 인구만 있어도 구를 설치할 수 있다. 포항시가 원래 인구 50만 이상 도시로 구를 설치했다가 포항시 인구가 감소해서 인구 50만 아래로 떨어졌으나 면적 1,000㎢ 이상의 도시라는 점을 이용, 인구 30만 명 이상에 특례가 적용되는 예외에 따라 남구, 북구를 유지하고 있다. 강원특별자치도 춘천시가 인구 30만 명을 넘어서게 되면 춘천시도 면적 1,000㎢ 이상 30만 명 특례에 해당돼 일반구를 설치할 수 있다.

자치권과 구 고유의 사무는 혼인신고, 공시지가 관련 업무 등 법률에 '시군구(자치구가 아닌구를 포함한다)에서 처리한다' 등이 명시되어 있는 경우를 제외하면 사실상 없으며 오로지 시청에서 위임한 위임사무만을 처리한다. 따라서 시청에서 어떤 업무를 위임하느냐에 따라 구청의 역할이 미묘하게 갈리기도 한다. 단순히 시청의 업무를 지역적으로 분산시켜주는 역할만 하는 경우, 시청에서 맡기는 껄끄럽고 현장 밀착형인 업무(청소, 제설 등)를 담당하는 역할을 하는 경우, 제한적이나마 인허가권을 주어서 준자치구 식으로 운영하는 경우 등이 있을 수 있다.

법률적 위상이 기초자치단체의 하부 행정기관이므로 자치구와 달리 구청장을 선출하지 않고 시장이 임명한다. 쉽게 말해서 독립된 청사를 가지고 있다는 점을 제외하면 시청의 행정지원과, 노인복지과등과 같이 시청의 "하위부서"로 인식된다는 뜻. 자치구가 아니므로 실국이나 산하 기관(각종 사업소) 그리고 공기업을 둘 수 없다. 자치단체가 아니기에 구세도 없으며, 구의회도 없다.

일반구의 구청장은 3~4급 지방공무원에 해당한다. 창원시만이 통합 특례로 3급 공무원이 구청장을 할 수 있다. 이후 행안부에서 공무원 인력정원을 지자체 자율로 할 수 있도록 시행령을 바꾸면서 창원이 아닌 일반구 구청장도 시청의 자율에 따라 3급이나 4급 중 한 명으로 임명할 수 있게 되었다. 기사 위 기사에 근거하여 고양시 조례로 덕양구청장도 3급으로 임명할 수 있게 되었다. 일반구청장은 전형적인 직업공무원에 속하는 경력직, 일반직 지방공무원이므로 당적 보유도 불가능한 등 여러가지 제한이 따른다. 자치구청장의 경우 1~3급 정무직 공무원 대우를 받아 정당에 가입하여 당적을 가질 수 있는 것과 다르다. 그리고 부구청장 제도는 국민의 정부에서 작은 정부를 지향하며 폐지한 이래 두지 아니한다.

또한 구(청) 고유의 재정권, 조세징수권이 없다. 시의 권한 위임으로 구청에서 지방세를 징수하게 할 수는 있지만, 어디까지나 징수행위만 대신하게 하는 것으로 구청 몫은 따로 존재하지 않는다. 인사권의 경우도 시청에서 일부 권한을 주는 경우가 아니면 가지지 아니한다. 그렇기에 자치구와는 다르게 시청의 입김을 강하게 받는다. 동도 구청에 소속된 하위 부서로서의 관리감독만 할 뿐, 실질적으로 동에 대한 모든 관리감독은 구청의 소관은 아니다.

구청의 조직도 전국적으로 8~9개의 과만을 둘 수 있고, 과의 팀도 일률적으로 묶여있다. 과나 팀의 명칭은 제한이 없으므로, 지역마다 다르지만 그러나 이것도 역시 구청에서 조정할 수는 없고 시청에서 조례를 통해서 수정해야 한다. 막 컴퓨터의 파일 이름 바꾸듯이 마음대로는 안 된다. 일반구가 설치된 도시들의 구청 조직도를 자세히 보면, 모든 구청의 조직도가 동일한 것을 알 수 있다. 통합 특례를 받은 창원시의 구청을 제외하면 국이나 실, 담당관을 둘 수 없다.

일반구의 폐치분합(다시 말하자면, 분구하거나 이웃 일반구와 통합 등)은 법률 개정은 필요 없으며, 법령상 규정된 승인기관(도지사 및 행정안전부 장관)의 승인만 받으면 해당 시의 조례만 건드리는 것으로 가능하다. 행정구역으로서의 하위기관인 법정동과 읍, 면의 폐치분합은 법률의 개정이 필요한 것과는 다른 부분. 지방자치법에 따르면 구청은 동에 대한 관리감독만 가능할 뿐 구청 소속 읍, 면의 관리감독 권한은 시청에 있다.

다만 일반구라도 '구'는 '구'이기에 모든 인·허가와 신고·등록에 관한 사무는 해당 지역을 관할하는 구청에 가야 한다. 단순 서류발급을 제외한 모든 민원사무은 관할 동 주민센터(행정복지센터)를 가야 하는 것과 같은 이치다.

일반시에서의 일반구 설치 기준

인구 50만
인구 30만 이상이고 면적 1,000㎢ 이상

설치기준을 좀 더 정확하게 말하자면 이 조건을 갖췄다고 해서 자동으로 설치되거나 해당 시가 마음대로 할 수는 없다. 지방자치법에는 "인구 50만 명을 넘긴 해로부터 2년간 50만 이상이 지속될 때 구청 설치요건이 되는 것이며 상위 도를 통해 행정자치부장관의 승인을 받아야 설치가능"이라고 되어 있다. 즉 요건을 갖춰도 상위 도나 정부가 승인 안 해주면 설치할 수 없는 것.

2번 기준의 따라 일반구가 설치된 사례는 단 한 군데도 없고, 이 기준에 충족하는 기초자치단체도 없다. 다만 포항시(면적 약 1,130㎢)가 이 기준 덕분에 2022년 6월 인구가 50만 미만으로 감소했음에도 구제를 폐지하지 않아도 된다.

최소한의 조건인 '50만 이상'의 기준이 대도시 특례와 동일하기 때문에 현재 일반구를 지닌 시는 모두 대도시 특례를 받는 도시이다. 그러나 대도시 특례를 받는 모든 도시가 구를 가지고 있는 것은 아니다. 구 설치는 행정안전부 허가사항이기 때문이다. 화성시, 남양주시, 평택시, 김해시, 시흥시는 인구가 50만을 넘었지만 분구가 되지 않은 지역에 해당된다. 화성시의 경우는 당초 3개구청으로 예정되어있으나, 행정안전부의 불승인으로 인해 100만 명 이후에 4개 구청으로 갈 예정이다.

또한 이렇게 분구가 이루어진 후 어느 구의 인구가 더 늘어날 경우 추가 분구가 가능하다. 다만, 자꾸 분구를 하면 국회의원 선거구 문제가 생긴다. 구가 많을 경우 1차적으로 구를 기준으로 배분되는 국회의원 선거구를 같은 인구에서 게리맨더링으로 엄청나게 늘려먹을 위험성이 있다. 따라서 하나의 일반구의 인구가 50만을 넘어서야 분구(分區)를 추진한다. 이렇게 나누어진 경우가 경기도 고양시의 일산구에서 나누어진 일산동구와 일산서구. 그래서 인구 50만에서 감소세를 보이는 분당구는 분구가 불가능하다.

제주특별자치도는 특별자치도 승격 이후 기초자치단체 없이 행정시만 운용하는 단층형 광역자치단체이므로 일반구를 둘 수 없다. 이미 행정시 자체가 일반구나 마찬가지인 셈이다. 세종특별자치시도 세종시 특별법에 의거, 단층형 광역자치단체로 아예 못이 박혀버리는 바람에 자치구를 설치할 수 없으므로 법을 우회하여 일반구는 둘 수 있다.

구와 읍면

보통 일반구가 분구할 경우 읍면이 원래 없었다면 동으로만 쪼개지만 읍면이 함께 있을 경우 균형 발전을 위해 읍면동 전체를 고르게 쪼개서 분구를 하기 때문에 일반구는 어느 지역이든 동 지역은 다 갖고 있다. 지금까지 딱 한 번 동이 없이 읍, 면만 가진 일반구가 있었으니 경상남도 울산시 울주구다.

1962년 울산군 울산읍 등이 울산시로 승격되어 울산군의 나머지 지역이 울주군으로 개칭되었다. 이후 1991년 울주군이 울산군으로 명칭이 환원되고, 광역시 승격 직전인 1995년 울산시와 울산군이 통합되자 통합 울산시에서는 기존 울산시의 중, 남, 동구를 그대로 둔 채 기존 울산군의 영역을 울주구로 신설하고 기존 읍, 면들을 거느리게 되었다. 그래서 대한민국 역사에 전무후무한 구 전체에 읍, 면만 속하는 일반구가 만들어진 것이다. 시와 군은 동급의 행정구역이기 때문에 시 밑에 군을 둘 수 없어 할 수 없이 구(일반구)로 두었던 것. 또한 마침 광역시 승격을 추진 중이었기 때문에 어차피 광역시 승격이 성사되면 기존 울산군 읍, 면 지역을 광역시 산하의 군으로 따로 편성할 수 있으므로 이에 대비해 일단 일반구로 편성한 이유도 있다. 그러다가 1997년 울산시가 울산광역시로 승격되면서 울주구는 울주군으로 전환되고, 더 이상 읍, 면만 거느린 일반구는 볼 수 없게 되었다.

사실 읍, 면을 거느리고 있는 일반구 자체가 적은 편이다. 1995년 도농 복합시 이전에는 구를 둘 만한 시의 경우 시로 전환되면서 읍면을 해체하고 동으로 전환해야 했었으므로 구 밑에 읍면이 있을 수 없었다. 그리고 근래에 행정자치부에서 구 설치를 승인하는 일이 점차 드물어져서 도농복합시 통합 이후 분구한 사례가 별로 없다. 분구가 쉽게 이루어질 정도로 애초부터 인구가 많았던 곳은 이미 광역시가 되었는데, 광역시는 구 밑에는 읍면을 둘 수 없다. 그리하여 현재 읍면이 있는 구는 포항시 남구/북구, 용인시 처인구, 천안시 동남구/서북구, 창원시 의창구/마산합포구/마산회원구, 청주시 상당구/서원구/청원구/흥덕구 12개 뿐이다.

그리고 일반구에 소속되어 있는 읍, 면은 소속만 구일뿐 실질적인 지휘와 감독은 구가 아니라 시에서 직접하는 것으로 되어 있다.

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일반구

목차

개요

자치구와의 차이

일반시에서의 일반구 설치 기준

구와 읍면

대한민국 행정 지도

동영상

각주

참고자료

같이 보기