시 (행정구역)

도시 인구변화

시(市)는 행정 구역의 하나이다. 일반 시는 군, 자치구와 더불어 기초자치단체다. 다만 특별자치도 소속 시는 기초자치단체에 해당하지 않으며(행정시), 특별시, 광역시, 특별자치시는 도와 동급인 광역자치단체다. 인구 50만 이상이 되면 일반구를 둘 수 있다. 단, 둘 수 있지(선택) 두어야 한다(의무)가 아니며, 청사 신축 등의 문제로 인해 행정안전부가 분구를 거부하여 분구가 이뤄지지 않는 경우가 흔하다. 자치구는 특별시 및 광역시 산하의 행정구역이니 다른 개념이다.^[1]^[2]

개요

대도시를 대상으로 하는 특별시와 광역시제 및 준도시를 대상으로 하는 읍제와 대립되는 개념이다. 도시의 형태를 갖추고 인구가 5만 이상이어야 시설치(市設置)의 요건이 된다(지방자치법 5조, 지방자치에 관한 임시 조치법 3조의 2). 시는 군과 함께 도(道)의 관할구역 안에 둔다.

한국 도시의 연원은 멀리 부족연맹 사회(部族聯盟社會)에서부터 싹트기 시작하였다고 하며, 오늘날의 시와 비교해 볼 수 있는 행정구역 제도로서는 고구려의 3경제(三京制)와 신라 전기의 2소경(二小京), 그리고 통일신라 때의 5소경(五小京)을 들 수 있다. 특히 중원경(中原京:忠州) ·북원경(北原京:原州) ·금관경(金官京:金海) ·서원경(西原京:淸州) ·남원경(南原京:南原) 등 통일신라의 5소경은 전국에 고루 분포되어 있었고, 이때의 9주(九州)와는 독립된 행정구역으로 속현(屬縣)을 가지지 아니하였을 뿐만 아니라, 지방 문화의 중심지로서 지금의 시와 비교적 유사점을 찾아볼 수 있다.

그러나 이들은 지방 세력의 통제에 그 설치 목적을 둔 일종의 특별행정구역이었다. 고려 시대에 들어와서는 1018년에 대체로 확립을 보게 된 5도 양계제(五道兩界制)와 주요한 하부 행정구역으로 4경(四京) ·4도호부(四都護部) 및 8목(八牧)을 두고 있었는데, 4경인 개경(開京:開城) ·서경(西京:平壤) ·동경(東京:慶州) ·남경(南京:서울)은 도시적인 행정의 특수성보다는 오히려 풍수지리설에 의거한 왕권 유지의 정책적 배려에서 설정된 것이었고, 4도호부와 8목 또한 오늘날의 시와는 성격을 달리한다. 고려 시대의 이러한 행정구역제는 근세조선시대에 이르러 8도제(八道制)와 부(府) ·목(牧) 등으로 이어지는데, 이때에도 이들 행정구역은 오늘날의 시와는 성격을 달리한다.

오늘날의 시라는 행정구역제는 극히 최근의 역사에서 그 기점(起點)을 찾을 수 있다. 즉 갑오개혁(甲午改革) 이후 1895년 23부제(府制)로 개편되면서 군(郡)으로 통칭되고, 다시 다음 해에 13도(道)와 함께 9부 ·1목 ·329군으로 개편된 후 1914년에 부제(府制)의 시행을 보게 되었는데, 이 때의 부제를 시의 전신(前身)으로 본다. 이때부터 일반 농촌의 행정구역과는 구별하여 불완전하지만 법인격을 가지고 준 자치적 기능을 수행하게 되고, 1930년에는 여기에 의결기관을 두게 되었다. 이것이 독립 당시까지 계속 유지되어 북한 지역을 제외하고 12개 부가 있었는데, 1949년에 제정된 지방자치법에 의하여 이 부가 시로 개칭되고 도의 관할구역 안에 두는 기초적 지방자치단체로서의 지위를 지켜오게 되었다.

이러한 시는 급격한 공업화 ·도시화의 추세에 따라 그 수가 증가일로에 있어 지난 1960년에는 30개 시였으나, 1990년 67개 시로 늘어났다. 1995년 3월 1일 현재 행정구역 조정으로 전국 40개 통합시가 발족하였으며, 1996년 3월 5개 군이 시로 승격하였다. 한편 부산 ·대구 ·인천 ·광주 ·대전 등 5개 직할시가 광역시로 개명하면서 부산 ·인천 ·대구는 인접지역을 흡수하였고, 경상남도 울산시가 광역시가 되면서 1특별시 ·6광역시 ·1특별자치시 ·77시가 되었다.^[3]

유형

대한민국의 시(市)는 1949년 8월 15일 19개의 부(府)를 일괄 개칭하여 탄생되었다. 다음의 다섯 종류로 나눌 수 있다.

광역지방자치단체인 특별시는 서울특별시 뿐이다.
광역지방자치단체인 광역시는 부산광역시, 인천광역시, 대구광역시, 광주광역시, 대전광역시, 울산광역시이다.
광역지방자치단체인 특별자치시는 세종특별자치시 뿐이다.
기초지방자치단체인 시는 도산하에 둔다.
제주특별자치도의 하부 행정 구역으로 지방자치단체가 아닌 행정시는 제주시와 서귀포시이다.

보통 '시'라고 하면, 이들 중 기초 자치단체인 시를 말한다. 인구가 50만 명 이상인 시(수원시, 평택시, 부천시, 청주시, 천안시 등)에는 행정구를 하부 행정 구역으로 둘 수 있다.[5] 2022년 7월 말 주민등록을 기준으로 인구가 100만 명이 넘는 시는 경기도 수원시(118만 5184명), 경상남도 창원시(102만 6057명), 경기도 고양시(107만 8189명), 경기도 용인시(107만 8451명)인데, 수원시의 인구는 울산광역시보다 많다. 반면, 인구가 가장 적은 시는 강원도 태백시(4만 29명)이다.

설치 기준

기초지방자치단체인 시

과거에는 인구 5만 이상의 읍 또는 면 지역에 시가 설치(승격) 되어 군에서 분리되었다. 그러나, 지방자치제의 전면 실시를 앞두고 1994년 대한민국 지방자치법이 개정되면서 도농복합 시에 관한 규정이 생겼다. 이에 따라 현재는 군 전체를 한꺼번에 시로 개편하고 있으며, 인구 기준도 과거보다 다양해졌다. 가장 최근에 시가 된 곳은 2013년 9월 23일 군에서 승격한 경기도 여주시이다. 현행 대한민국 지방자치법상 시의 설치 기준은 다음과 같다.

시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구가 5만 이상이어야 한다. 예) 1994년 이전에 승격된 시
- 대부분 읍이 인구 5만 명을 넘으면 시로 승격되었다. 예) 경기도 구리시(승격 이전 남양주군 구리읍)
- 둘 이상의 읍면이 합쳐져 시로 승격되는 경우도 있었다. 예) 강원도 동해시(승격 이전 명주군 묵호읍, 삼척군 북평읍), 경상북도 구미시(승격 이전 선산군 구미읍, 칠곡군 인동면), 전라남도 금성시(승격 이전 나주군 나주읍, 영산포읍)
- 한편 면 지역이 읍을 거치지 않고 바로 시로 전환된 경우도 있었다. 예) 전라남도 동광양시(승격 이전 광양군 골약 면, 태금 면), 경기도 성남시(승격 이전 광주군 돌마 면, 낙생 면, 대왕 면, 중부면
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 도농복합(都農複合) 형태의 시로 할 수 있다.
기존에 설치된 시와 군을 통합한 지역
인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군
인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 이상으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.
국가의 정책으로 인하여 도시가 형성되고, 제115조에 따라 도의 출장소가 설치된 지역으로서 그 지역의 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농 복합형태의 시의 일부인 지역. 예) 계룡시
지방자치법 제7조제1항에 따라 시로 되려면 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.
- 해당 지역의 시가지를 구성하는 지역 안에 거주하는 인구의 비율이 전체 인구의 60퍼센트 이상일 것.
- 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 전체 가구의 60퍼센트 이상일 것.
- 1인당 지방세 납세액, 인구밀도 및 인구증가 경향이 행정 안전부령으로 정하는 기준 이상일 것.
지방자치법 제7조제2항제2호 및 제3호에 따라 도농 복합형태의 시로 되려면 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.
- 해당 지역의 상업·공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 군 전체 가구의 45퍼센트 이상일 것.
- 다음의 식( {(지방세＋세외수입-지방채)÷일반회계예산}×100 )으로 계산한 해당 군의 재정자립도가 전국 군 재정자립도의 평균치(2012년 기준 17%) 이상일 것.

특별자치도의 행정시

현재 유일한 특별자치도인 제주특별자치도는 그 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 않고, 지방자치단체가 아닌 시(행정시)를 두도록 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'에 규정되어 있다. 현재 제주시와 서귀포시의 2개 시를 두고 있다. 행정시는 인구 50만 명 이상의 시에 설치된 행정구와 유사한 특징이 많은데, 행정시는 지방자치단체가 아니므로 그 장은 특별자치도의 도지사가 임명한다.

시의 하부 행정 구역

기초자치단체인 시와 특별자치도의 행정시는 하부 행정 구역으로 읍, 면, 동을 둔다. 50만 이상의 자치시의 경우 법률에 따라 특례 조항을 둘 수 있는 특정 시로서, 읍·면·동의 상급기관인 일반구를 둘 수 있다. 일반구·읍·면·동의 경우 대한민국 지방자치법에 의한 지방자치단체에 해당되지 않는다.

광역시 승격 기준

수도권정비계획법에 의하여 수도권 소재의 시는 이젠 광역시로 승격할 수 없다. 이 때문에 수원시나 성남시가 광역시의 자격을 갖추었음에도 불구하고 광역시로 승격하지 못하고 있다. 이유는 수도권 인구 과밀화를 방지하기 위해서이다. 1980년대에 수도권에 소재한 인천을 직할시(현 광역시)로 승격시킨 결과 수도권 과밀현상을 초래하게 되었으며 2020년 인천광역시는 인구로 대구광역시를 제치고 대한민국 3위의 도시가 되었다. 그 외의 조건으로는 인구가 100만 명 이상이면 광역시(廣域市)로 승격될 수 있다. 또, 이러한 조건을 만족하지 않아도 여러 개의 도시가 합쳐져서 합쳐진 도시 인구 총합이 100만 명 이상이면 광역시로 승격될 수 있다. 일례로 충청남도 대전시가 1989년에 광역시로 승격할 당시 충청남도 대덕군과 합쳐서 광역시가 되었다.

군과 차이점

사람들은 보통 시를 군의 상위 호환으로 알고 있고 법적으로도 시는 군의 상위 호환이나, 사실 시라고 해봤자 군과 큰 차이는 없다. 시로 승격된다고 해도 지역민들에게 딱히 큰 메리트가 있는 것은 아니다. 굳이 차이점이라면 도시개발과 등등의 도시형 행정조직이나 기구 등도 둘 수 있게 된다. 이렇게 보면 정말 쓸데없는 짓 같지만, 막상 시가 되어보면 그 차이는 생각보다 크다. 어떠한 서비스든 그 품질은 아주 커다란 재원이나 개인 능력이 차이 나지 않는 한 담당 인력에 비례하기 때문이다. 일례로 같은 10만 명 인구인 충남 공주시와 홍성군을 보면, 도시계획 및 건설 업무의 경우 공주 시청은 건설과 와 도시계획과 합쳐 48명의 인원(+허가과 등 기타 조직 인원 추가)을 둔 데 비해 홍성군청은 도시건축과 33명의 인원이 전부다. 실제로 도시에 거주하던 주민들이 막상 근처의 군 단위 지역으로 내려가면 터무니없는 공공행정 서비스의 수준에 학을 떼는 경우가 상당한데 그만큼 규정상 군청의 조직과 정원이 작으니 어쩔 수 없는 일이다. 또 중심읍의 경우 읍사무소 1군데에서 떠맡던 말단행정을 여러 행정동이 분담하면서 발생하는 서비스 개선도 무시할 수 없다.

무엇보다도 '시'라는 이름 자체에서 오는 자부심이 가장 큰 차이일 것이다. 주민으로서는 이제 군민이 아닌 시민이라는 자부심이 생긴다. 그리고 정치인으로서는 군수에서 시장으로 업그레이드되며, 초대 시장으로서의 명예는 물론 시 승격을 주도한 인물이라는 인식을 토대로 재선, 삼선 또는 국회의원으로의 진출까지도 노려볼 수 있게 된다. 이러한 이유 때문에 전국 각지의 군들이 시 승격을 노린다.

일반시와 자치구의 차이점

일반 시는 특별시, 광역시 산하 자치구와 동격인 기초자치단체이지만 다음과 같은 차이점이 있다. 자치구는 대도시의 광역행정 기능의 통합 차원에서 상하수도, 버스 면허, 도시계획 등에서 하나의 광역자치단체 단위로 통합되어 있지만, 시의 경우는 그것이 하나로 통합되어 있지 않고 각 자치 시별로 분할되어 있다. 예를 들어, 서울특별시의 경우 버스회사의 면허 자체가 각 자치구로 나누어지지 않고 서울특별시로 통합되어 있지만, 경기도의 경우 각 시별로 버스회사 면허가 나누어져 있다.

이렇게 된 것은, 자치 시의 경우는 자치시가 지방행정 업무의 상당 부분을 담당하고 도는 이에 보조하거나 일부 영역만을 담당하는 데 비해, 자치구의 경우는 상위 지자체인 특별시청/광역시청으로부터 위임받은 사무만을 담당하여 근린 행정 중심의 자치사무를 담당하기 때문이다.

이러한 점 때문에 (소규모 지역단위의) 자치를 중시하는 일부 사람들은 자신의 거주지나 출신지인 도시가 인접한 자치 시와의 통합에 반대하는 것은 물론이고 인접 특별시나 광역시에 편입되는 것에 반대하기도 한다.(행정구역 개편 문서에서 '분리론' 문단으로.) 반대로 통합론자들은 통합된 광역행정 구현이라는 측면에서, 자치 시 모델보다는 자치구 모델을 더 바람직한 것으로 보기도 한다.

위키원

검색