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도지사
도지사(道知事, governor)는 한 도(道)의 행정 사무를 총괄하는 광역 자치 단체장을 말한다. [1]
개요
도지사(道知事)는 대한민국의 광역자치단체인 도의 행정사무를 총괄하는 최고 책임자(광역자치단체장)를 가리킨다.
현재 대한민국에는 총 14명의 도지사가 존재하나, 실질적인 행정력을 가진 민선 도지사는 9명이다. 대한민국의 헌법상 이북 5도도 대한민국의 영토이기에 형식상이지만 대통령이 임명하는 관선 도지사가 5명이 있다.
북한에는 도지사라는 직함이 없고 도 인민위원장 내지는 도당 비서가 여기에 해당한다. 공산국가는 당이 국가보다 우위로 보는 체제인 만큼 당직인 도당비서와 정부직인 도 인민위원장은 엄밀히 말하면 별개의 자리이지만 도당비서가 실제로 지방행정조직을 운영하게 된다. 그렇기에 보통은 한 사람이 두 자리를 겸임하는 게 보통이다. 중국의 시진핑이 중국공산당의 수장인 총서기와 중화인민공화국의 원수인 국가주석을 겸직하는 식이다. 일례로 최룡해가 황해남도, 황해북도, 북한의 강원도의 도당 비서 및 도인민위원장을 역임했다고 하는데 대한민국으로 치면 도지사를 역임한 것이다.
도지사의 임기는 당선 시 당선 횟수 당 4년이다. 도지사의 연임은 3번만 가능하다.[2]
권한 및 의전
중앙정부가 가진 권한을 제외한 지방정부가 가진 권한을 기초자치단체와 나눠서 행사하게 된다. 특별시와 광역시 내의 자치구는 아무리 인구가 많아도 특별 혹은 광역시청에서 구청에 일부 이임한 사무 외에 일을 하기는 힘들어 권한이 강해지는데 한계가 있어 도내의 시보다는 권한과 자율성이 커지지 않는 편이라 해당 광역단체장에 권한이 좀 더 집중되는 편이다. 이와 달리 도의 시와 군은 태생적으로 구보단 더 큰 자율성을 가지는 편이고 인구가 많다면 더 큰 자율성을 가진다. 특히 50만명 이상의 인구가 사는 대도시가 있다면 대도시 특례 혜택을 받아 도에서 권한을 더 뺏어오기에 교통, 건설, 환경, 경제 등의 주요권한이 관할 기초자치단체장에게 집중되기 쉽다. 특히 인구가 거대한 시가 즐비한 경기도가 특히 그런 경향이 짙다. 이러한 이유로 도지사들의 권한이 서울특별시장이나 광역시장보다 한 수 아래라고 평가받는다. 다만 도가 가지는 상징성이 더 커서인지 지역의 맹주나 거물급 정치인들은 도지사 출신이거나 현직 도지사인 사람이 더 많다. 이는 대표적으로 경상남도지사와 부산광역시장의 관계에서 나타난다. 경상남도와 부산광역시 외에 전라남도 - 광주광역시, 충청남도 - 대전광역시의 사례도 있다. 대권주자이자 지역맹주였던 이낙연 전 총리도 전라남도지사 출신이다. 지금은 몰락했지만 안희정 또한 대전광역시장이 아닌 충남도지사 출신으로 충청 대망론의 주자였다.
제주특별자치도는 행정 단위 특성상 도지사의 풀네임이 제주특별자치도지사이다. 제주특별자치도법이 통과하면서 하위 행정구역인 '제주시' 와 '서귀포시' 가 기초자치단체에서 행정기관(행정시)로 바뀌었다. 그래서 제주특별자치도에 속한 제주시와 서귀포시의 시장을 선거로 뽑지않고 도지사가 직접 임명할 수 있어서 도지사가 실질적으로 제주시와 서귀포시를 통치하는 데다가 수장이 경무관인 제주자치경찰 또한 직할로 가지고 있어 도지사 중에서는 가장 강한 권한을 가지고 있다. 도지사들뿐만 아니라 시장들하고 비교해서도 큰 권한을 가진 편이다.
의전은 장관급으로 대우하는 서울특별시장을 제외한 나머지 광역자치단체장은 차관급 대우를 받는다. 참고로 서울특별시장만 여전히 장관급 대우를 받는데 관선시절에는 서울특별시장은 대통령이 주재하는 국무회의에 국무위원으로 참여했다. 지방자치제 이후에 국무위원은 아니지만 여전히 국무회의에 참여해서 발언할 수 있는 권한은 가지고 있기에 다른 것이다. 그러나, 이러한 의전은 1995년 지방자치제 이전의 관선시절의 의전등급에 따른 것으로 예전에는 서울특별시장과 각 직할시장과 도지사는 대통령이 임명했고 이때의 의전등급이 여전히 이어져 내려오고 있는것이다.
대통령이 임명하는 이북5도지사는 정부직제상 차관급의 관선도지사로, 사실상 하는 일이 없다. 급여는 1억 5,000만원으로 선출직 도지사에는 못 미치지만, 대도시 특례를 부여 받는 인구 50만 이상 시장보다 조금 높은 고정 연봉을 받는다. 또 관용차에 비서와 사무실 등 시도지사에 준하는 각종 예우가 보장되기에 이에 대한 비판도 있다.
잘만 하면 서울특별시장과 경기도지사를 제외한 도지사들 가운데 일부는 업무수행이 좋으면 국무총리가 되는 경우도 있었다. 대표적인 사례가 이낙연 전 전남도지사였다. 도지사를 하다가 문재인 정부의 첫 국무총리로서 입각했지만 반면 도지사 출신 대통령은 아직 나온 적이 없다. 오히려 유력주자로 부상했다가도 사건사고에 연루되거나 일부는 아예 정치생명이 끝나곤 했다.[2]
역사적 맥락
도지사에 해당되는 관직은 고대 여러 나라에서 존재했다. 삼국지의 경우에도 자사라는 직책이 오늘날 도지사와 가장 유사하며 로마 제국의 경우에도 총독이 도지사에 해당된다.
신라 때는 각 주(행정구역)의 수장으로 군주(軍主), 총관(摠管), 도독(都督)이라고 불렸다.
고려 ~ 조선 왕조 때에는 안찰사, 관찰사(觀察使) 또는 감사(監司)라고 불렀다. 참고로 각 도의 관찰사는 관찰사 소재지 고을(부 · 목)의 수령(유수, 부윤, 도호부사, 목사 등)도 겸했다. 이후 1910년 일제강점기에 '도장관' 으로 바뀌었다가 1919년 '도지사' 가 되었다.
일본에도 도지사가 있는데, 도쿄도(東京都)의 도지사(都知事)는 한자가 다르다. 홋카이도(北海道)는 한국과 마찬가지로 도지사(道知事)다. 사실 일본의 도도부현의 수장을 모두 지사(知事)라고 부른다. 부(府)와 현(縣) 역시 부지사, 현지사다.
한자문화권 국가 가운데서 현재 지방행정수장의 호칭을 지사로 칭하는 경우는 한국과 일본 둘 뿐이다. 중국과 베트남의 경우는 성장(省長)이 도지사에 해당한다.
타이완의 경우에는 관선 시기에는 수장의 명칭을 성 주석(主席), 민선 시기에는 성장이라고 했으나, 2018년 이후 성 정부의 기능이 정지되었다. 20세기 초반 성(省)의 하급조직인 현(縣)의 수장을 현지사(縣知事)라고 한 적이 있지만 지금은 현장(縣長)이라고 한다.[2]
도지사 일람
일제강점기까지 포함하여 도지사직을 최장기 수행한 사람은 충청남도지사를 관선 1회, 민선 3회, 합계 14년 반 동안 정무를 수행한 심대평 전 지사이다. 이의근 전 경상북도지사도 관선 1회, 민선 3회로 약 12년간 정무를 수행했다.
민선으로만 한정할 경우 최장기 재임은 12년간 3선 연임한 김진선 전 강원도지사와 김관용 전 경상북도지사, 이시종 전 충청북도지사가 있다. 상기한 심대평과 이의근은 민선 1기 임기가 3년뿐이었기에 민선 재임기간은 이 셋에 미치지 못한다.[2]
국내
- 경기도지사
- 강원특별자치도지사
- 충청북도지사
- 충청남도지사
- 경상북도지사
- 경상남도지사
- 전북특별자치도지사
- 전라남도지사
- 제주특별자치도지사
- 이북5도 위원
- 황해도지사
- 평안북도지사
- 평안남도지사
- 함경북도지사
- 함경남도지사[2]
국외
- 홋카이도지사(北海道知事) - 한자문화권 국가 중 유일하게 한국과 같은 도지사(道知事) 직함을 쓰고 있다.
- 도쿄도지사 - 이쪽은 도읍 도(都)를 사용하지만 일단은 도지사(都知事)다.
- 간혹 프랑스의 광역행정구획인 레지옹(région)을 도(道)로 번역하는 경우가 있긴 하지만 최근에는 잘 보이지 않는 듯하다.
- 한국에서 외국의 광역행정구역은 대부분 주(州)나 성(省)으로 번역하다보니 한자문화권 국가 외에서 도지사로 불리는 인물은 없다시피한 게 현실이다.[2]
기타
- 일본의 행정구역은 도도부현으로 일본어 발음은 다르지만 도가 두개 있다. 도쿄都와 홋카이道.
- 관선 도지사는 지방행정을 관리 · 감독하는 역할을 수행하고, 집행은 의장이 담당하여 후자를 민선 도지사라 부르기도 한다.
- 평안북도, 평안남도, 함경북도, 함경남도, 황해도의 5개 지사를 선임하며 이 중 한 명이 이북 5도 위원장을 돌아가면서 겸임한다.
- 특히 수원시, 고양시, 용인시, 창원시와 같이 인구가 100만명을 넘는 특례시들은 다른 대도시들보다도 더 큰 자유와 권한을 누리고 있다.
- 경남지사와 대구시장을 모두 역임한 홍준표에 따르면 도청은 지원기관이고 실제 도시기획이나 예산집행은 시장과 군수가 맡기 때문에 생각보다 일선에서 뛸 일이 별로 없는데 광역시의 경우 산하 구청장들에게 도시기획권이 없다. 그래서 시청이 집행기관의 역할을 해야 하는데 이 때문에 도지사보다 일이 더 많고 고되다고. 다만 대구광역시의 경우 자치군인 달성군이 존재하는데 이쪽은 달성군수가 도시기획권을 가진다.
- 부산시장은 주로 관료 출신이나 상대적으로 조용한 타입의 정치인들이 직을 역임했지만 경남지사는 대권 도전에 야망이 있는 거물급의 정치인들이 지사직을 역임하였다.
- 다만 지방자치법에서는 명칭이 따로 명시되어 있는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장과 달리 특별자치도는 일반적인 도의 경우와 같은 그냥 '도지사' 이다. 즉 서울특별시장이 서울'특별시장', 부산광역시장이 부산'광역시장' 인 것과 달리 제주도의 경우는 제주'특별자치도지사' 가 아니라 제주특별자치'도지사' 인 셈이다. 물론 제주특별자치도의 도지사는 다른 도와 달리 특례가 있다.
- 현재 도청에서 일하는 공무원을 시장으로 임명할 수도 있고 외부에서 영입하여 임용할 수도 있다. 외부에서 임용한 대표적인 예가 고희범 전 제주시장과 양윤경 전 서귀포시장이다.
- 그래서 표면상으로 서울시장은 국무총리의 지휘를 받고 나머지 단체장들은 행정안전부장관의 지휘를 받는다. 물론 현재의 광역단체장들은 선거로 뽑힌 단체장인만큼 지휘자들보다 권한이 절대로 약한 편이 아니다.
- 국무회의에 참여하는 국무위원은 각 부의 장관일 필요는 없으나 반드시 장관급 이상인 공직자가 참여해야하기 때문이고 수도의 시장인 만큼 더 대우를 해준 것이라고 볼 수 있다.
- 이와 관련해서 서울 바로 옆이고 서울만큼 큰 데다가 서울과 밀접한 관련이 있는 광역자치단체의 장인 경기도지사도 국무회의에 참석해야한다고 주장하는 경기도지사들이 많았다.
- 서울특별시장과 경기지사는 소통령으로 불릴만큼 의전서열과 상관없이 상당히 큰 권한을 가진 자리인 데다가 전통적인 여야의 격전지라 총리로 영전할 의사가 있다고 해도 다음에 펼쳐질 재보궐선거에서 여당이 이긴다는 보장이 없어 기껏 얻은 수도권 광역자치단체장을 야당에 뺏길 수 있기에 주로 집권정당의 텃밭지역 도지사에게 이 기회가 돌아가는 편이다.
- 김태호 전 경남지사도 도지사 임기 도중 국무총리 지명을 받았으나 청문회에서 좌절되며 총리로 영전하지는 못했다.
- 간혹 현재의 도지사를 관찰사/감사의 이칭이었던 도백(道伯)이라고 부르기도 한다.
- 가령 전라도 전주유수부나 경상도 대구도호부의 경우 전주유수, 대구도호부사가 따로 존재하지 않고, 전라감사, 경상감사가 겸직했다. 오늘날로 치면 경기도지사가 수원시장도 겸직하는 셈. 평안감사를 흔히 '평양감사' 라 부르는 것도 이것 때문이라는 설이 있다.
- 최문순도 있지만 초선 임기는 이광재 전임 지사의 지사직 박탈에 의한 보궐선거로 당선되어서 최종 재임기간은 11년이다.
각주
참고자료
같이보기
